Лишние детали. как московское уфас устраняет нарушения в документации заказчиков

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БАЗА РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННЫХ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 12

1.1. Современные императивы формирования ресурсов развития
муниципального образования 12

1.2. Ресурсы стратегического планирования для социально-
экономического развития города 23

1.3. Мировой и отечественный опыт стратегического управления
развитием муниципального образования 34

2. СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
СОВРЕМЕННОГО ГОРОДА 53

2.1. Концептуальные основы управления стратегическим развитием
хозяйственного комплекса города 53

2.2. Развитие методов и форм привлечения
ресурсов для реализации стратегии развития города 68

3. ИНСТРУМЕНТАРИЙ И НАПРАВЛЕНИЯ РАСШИРЕНИЯ
РЕСУРСООБЕСПЕЧЕННОСТИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА

(на примере жилищно-коммунального хозяйства) 81

3.1. Позиционирование стратегии развития жилищно-коммунального
хозяйства в социально-экономической системе города 81

3.2. Совершенствование и развитие организационных форм управления
жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования 105

3.3. Развитие информационно-аналитического инструментария
эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства

города 119

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 145

ПРИЛОЖЕНИЯ 162

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Реализация органами местного самоуправления стратегических планов развития во многом зависит от того, насколько эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы, а также от формирования привлекательного инвестиционного климата территории, направленного на получение дополнительных источников финансирования долгосрочных программ развития. Поэтому одной из приоритетных задач системы управления муниципальными образованиями является создание благоприятных условий для развития их хозяйственных комплексов, включая привлечение ресурсов бизнес-сектора, с целью формирования конкурентных преимуществ в системе экономических отношений мезоуровня.

С точки зрения задач модернизации, вычленение в структуре муниципальной экономики секторов с различным уровнем эффективности, имеющих разные перспективы и ресурсы развития (хоть уже и в существенно сглаженном виде), сохраняет свое значение и в настоящее время, в частности, к числу отраслей, слабо затронутых рыночными преобразованиями, относится такая ее важнейшая в составе жизнеобеспечивающих как сфера жилищно-коммунального хозяйства.

В обозначенном контексте формирование эффективной стратегии развития муниципального образования (в том числе жилищно-коммунального хозяйства) невозможно без развития форм, методов и инструментария стратегического управления ресурсообеспеченностыо программ социально-экономического развития города. Поэтому высокую теоретическую и практическую значимость приобретают исследования, направленные на совершенствование форм, методов и инструментов привлечения экономических ресурсов стратегического развития муниципальных образований с целью формирования необходимых условий для устойчивого инновационно-ориентированного роста экономики города.

Степень разработанности проблемы. Проблемы реформирования и развития системы управления муниципальной экономикой в условиях рыночных преобразований представлены в работах М. Боровской, А. Гунтова, А. Дружинина, В. Игнатова, Т. Игнатовой, Н. Кетовой, Ю. Колесникова, С. Кюрджиева, П. Ореховского, В. Овчинникова, Р. Попова,

A. Радчепко, А. Румянцева, А. Тамбиева, М. Урбазаева и ряда других
авторов, в которых исследованы теоретико-методологические основы
управления развитием территориально-хозяйственных комплексов, отражены
вопросы формирования экономических ресурсов городского развития и др.

Модели, механизмы и инструментарий стратегического управления развитием муниципальных образований различных типов раскрыты в работах М. Глазырина, А. Гранберга, Б. Гринчеля, Б. Жихаревича,

B. Ефремова, А. горшина, С. Жилкина, Д. Львова, И. Пильмана, В. Рохчина,
В. Самойленко, П. Холла, П. Цицина и многих других.

Отдельные вопросы управления жилищно-коммунальным комплексом как важнейшей составляющей муниципального хозяйства города изложены в работах И. Бычковского, Д. Жукова, Е. Егорова, С. Обозова, С. Сиваева, 10. Симионова и других. Исследованию эффективных форм и способов организации деятельности субъектов в данном секторе муниципального хозяйства посвящены исследования А. Сафонова, Е. Солодковой.

Несмотря на важность рассматриваемой проблемы, обусловленную современными потребностями муниципальной экономики в формировании стратегических направлений развития, и, соответственно, ресурсном обеспечении запланированных проектов и программ, на сегодняшний день в существующих работах отсутствует единое мнение о теоретико-методологической базе управления ресурсообеспечешюстыо стратегии развития экономики муниципальных образований, что предопределяет актуальность проведения данного исследования, формулировку его цели и этапных задач.

5 Цель и задачи диссертационного исследования. Цель

диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе

развитием муниципальных образований предложить и адаптировать

направления совершенствования способов, методов и форм повышения

ресурсообеспеченности стратегии развития экономики города.

Достижению поставленной цели подчинены следующие задачи:

исследовать современную специфику и тенденции развития муниципальных образований;

изучить экономическую природу, условия формирования, компонентный состав ресурсов стратегического развития муниципальной экономики;

исследовать мировой опыт стратегического управления развитием муниципальных образований;

предложить целостную систему методов и способов привлечения экономических ресурсов в хозяйственный комплекс муниципальных образований;

исследовать роль ЖКХ как важнейшей составляющей городского муниципального хозяйства;

предложить направления совершенствования организационных форм в сфере жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования;

предложить направления информационно-аналитического обеспечения поддержки принятия управленческих решений в жилищно-коммунальном комплексе муниципального образования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является хозяйственный комплекс в системе социально-экономического развития муниципального образования. Предметом исследования являются экономические условия функционирования муниципальных образований, методы, формы и инструментарий стратегического планирования ресурсов развития важнейших элементов муниципального хозяйства города.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на обосновании применения классических и современных методов и механизмов стратегического управления в модернизации системы развития ресурсной составляющей экономики муниципального образования и состоит в развитии концептуальных основ, форм и методов управления рссурсообеспеченностыо стратегии развития экономики города, формировании единой и согласованной системы управления процессами привлечением ресурсов стратегического развития муниципального образования, определяющей результативность функционирования отдельных субъектов муниципального хозяйства, а также формировании информационно-аналитического инструментария поддержки принятия управленческих решений, направленных на более эффективное использование имеющихся в системе муниципального образования ресурсов и реализацию современных, адекватных рыночным условиям, вариантов и форм обеспечения необходимой степени ресурсообеспеченности стратегии развития экономики города.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам функционирования муниципальной экономики, образования и использования ресурсов ее развития, стратегического управления развитием городской экономики, а также организационным формам и механизмам функционирования жилищно-коммунального хозяйства как важнейшей составляющей экономики города. При разработке проблемы использовались различные методологические подходы, в том числе системный подход, методы экономического и логического анализа, анализа макро- и мезоэкономической динамики, методы статистического и сравнительного анализа.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных федеральных и региональных органов Федеральной службы государственной статистики РФ, аналитических

7 исследований Фонда «Институт экономики города», Конгресса

муниципальных образований России, Программы социального и экономического развития Ростовской области на период 2003-2006 гг., Стратегического плана развития г.Ростова-на-Дону на период до 2010 г., Программ социально-экономического развития г. Ростова-на-Дону в 2005, 2006 гг., материалов монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, федеральных, региональных и городских программ социально-экономического развития, аналитических материалов исследовательских компаний и институтов, а также официальных Интернет-сайтов отдельных предприятий, городов и регионов Российской Федерации. Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

Современное развитие муниципальной экономики предопределяется устойчивыми темпами развития функционирующих в ее системе отдельных городов, муниципальных образований, предприятий, организаций и т.д. При этом в зависимости от различных типов (города, муниципальные районы) и масштабов (крупные, средние, малые города) муниципальных образований изменяется уровень ресурсообеспеченности муниципальных программ социально-экономического развития, что требует поиска дополнительных источников и методов их финансирования.

Анализ мирового опыта позволяет обосновать целесообразность и эффективность корпоративного подхода к управлению ресурсообеспечешюстыо стратегии развития муниципального образования, базирующегося на реализации следующих принципов и идей: экономика муниципального образования рассматривается как единый хозяйственный механизм, элементы которого, благодаря наличию единых целей, способны мобилизовать имеющиеся ресурсы в направлении и формах, обеспечивающих синергетический эффект. Это обусловливает целесообразность использования технологий и механизмов корпоративного управления в городской экономике как фактора повышения конкурентоспособности муниципального образования.

3. Успешное развитие хозяйственного комплекса экономики города в

современных условиях во многом сдерживается ограниченным набором различного рода ресурсов, необходимых для реализации крупномасштабных инвестиционных проектов и программ, направленных на модернизацию городской экономики, интеграцию ее в инновационный вектор развития региональной и национальной экономики. Это предопределяет необходимость формирования целостной системы форм, методов и инструментария активизации и повышения эффективности использования имеющегося потенциала территориального комплекса муниципального уровня, а также привлечения дополнительных ресурсов с целью обеспечения устойчивой траектории стратегического развития города в контексте макро-и мезоэкономических детерминант.

4. Функционирующие на территории города различные предприятия
жилищно-коммунального хозяйства являются территориалыю-
рассредоточенными, что отрицательно влияет на их постоянную
координацию и требует создания информационной системы управления
функционированием этой жизненно важной сферой муниципальной
экономики. Анализ существующих информационных и
телекоммуникационных технологий управления предприятиями жилищно-
коммунального хозяйства показал, что основными задачами данных систем
являются, в первую очередь, решение проблем оплаты жилищно-
коммунальных услуг, а также мониторинга некоторых объектов жилищно-
коммунального комплекса. Это обусловливает необходимость создания
информационно-аналитической системы управления жилищно-
коммунальным комплексом города, сочетающей в себе возможности
оперативного и стратегического управления данной сферой с возможностью
дальнейшей ее интеграции в информационные системы и технологии более
высокого уровня (электронный город, электронное правительство).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в совершенствовании форм, методов и инструментов управления

ресурсообеспеченностью стратегий развития муниципального образования. К

числу положений, содержащих элементы приращения научного знания, относятся следующие:

Исследованы тенденции и определена динамика развития ресурсов различных типов муниципальных образований на примере среднесрочной программы развития Ростовской области, которые могут быть использованы в качестве базовой платформы при формировании приоритетов долгосрочной социально-экономической политики развития региона, а также муниципальными органами власти при выборе эффективных способов и форм привлечения ресурсов для развития экономики города.

Обоснована целесообразность применения корпоративного подхода к управлению ресурсообеспеченностью стратегического развития муниципального образования, суть которого состоит в том, что муниципальное образование рассматривается как относительно самостоятельный экономический субъект, формирующий свои стратегические приоритеты, тактические и оперативные задачи и определяющий способы и приемы целеориентированного сосредоточения ресурсов для их достижения и минимизации рисков, что позволяет повысить эффективность использования имеющихся ресурсов в краткосрочном аспекте, а также уровень ресурсообеспеченности долгосрочных программ развития экономики города.

Предложена целостная система организационных форм и методов привлечения различных ресурсов в экономику города, базирующаяся на использовании маркетинговой концепции развития городского хозяйства и состоящая в формировании благоприятного инвестиционного климата муниципального образования, комплексное использование которой позволит привлекать в экономику города дополнительные инвестиционные ресурсы; систематизированы подходы к построению эффективных организационных форм стратегического развития жилищно-коммунального комплекса города, базирующиеся на основе интеграции частного и муниципального

10 (государственного) капиталов, позволяющие эффективно использовать

имеющийся ресурсный потенциал частного и государственного секторов

муниципальной экономики в решении социально-экономических проблем

4. Предложен механизм создания информационно-аналитической системы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования, состоящей из оперативного (автоматизация расчетных операций и мониторинга объектов инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) и стратегического, направленного на поддержку принятия стратегических решений, контуров, функционирование которой предполагает ее последовательную интеграцию в информационные системы верхних уровней - электронный город и электронное правительство (на уровне национальной экономики); показано на примере г. Ростова-на-Дону, что ее использование позволяет осуществлять эффективное оперативное, тактическое и стратегическое управление жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования, включая ресурсообеспеченность программ его развития.

Практическая и теоретическая значимость исследования. Концептуальные положения проведенного исследования, его практические и теоретические результаты, направленные на совершенствование методов, организационных форм и инструментария стратегического управления развитием ресурсов стратегии развития муниципального образования, могут быть использованы: руководителями муниципальных образований при разработке стратегических планов развития экономики города; руководителями коммерческих предприятий при разработке долгосрочных программ интеграции с государственным (муниципальным) сектором в сфере жилищно-коммунального хозяйства; руководителями жилищно-коммунального комплекса городов при разработке стратегических планов развития; потенциальными инвесторами в развитие муниципального хозяйства при определении направлений и форм инвестирования; при

разработке информационной системы управления жилищно-коммунальным комплексом.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении семинарских и лекционных занятий по дисциплинам «Региональная экономика», «Муниципальный менеджмент», «Экономика города» и др.

Апробация результатов исследования. Основные концептуально-теоретические положения и выводы, а также прикладные рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах и выступлениях автора на ряде научно-теоретических и научно-практических конференций и семинаров в гг. Ростове-на-Дону, Таганроге, где получили положительную оценку.

Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, восьми параграфов, объединенных тремя главами, заключения, списка использованной литературы, включающего 189 источников, 3 приложений. В диссертации 12 таблиц, 20 рисунков. Общий объем работы составляет 165 страниц.Сапего Михаил Кимович

По просьбе редакции «БОИ» заместитель руководителя Московского УФАС России Михаил Гатов прокомментировал некоторые итоги рассмотрения жалоб в сфере госзаказа за I полугодие текущего года.

В первом полугодии текущего года сохраняется тенденции роста количества жалоб на действия заказчиков и членов конкурсных комиссий. За этот период Московским УФАС России рассмотрено более 3200 жалоб – против 2200, рассмотренных в аналогичный период 2012 года. Необходимо отметить, что, если в 2012 году процент обоснованных жалоб составлял 47 процентов, то за два квартала 2013 года обоснованными признаны более половины рассмотренных жалоб – 57 процентов.

Рост числа жалоб наблюдался сразу по нескольким направлениям. Это, прежде всего, торги второго уровня на закупку услуг по благоустройству территории, размещаемые инженерными службами (ГУИС) районов Москвы и дирекциями ЖКХ. Таких жалоб было более 1000, и 65 процентов из них признаны обоснованными.

Подавляющее большинство рассмотренных Управлением жалоб на действия заказчиков связаны с нарушениями членами комиссий заказчиков порядка отбора участников торгов, выразившимися в отказе в допуске к участию в торгах по основаниям, не предусмотренным Законом о размещении заказов.

Довольно часто участники размещения заказа просто не знают, по какой причине им отказывают в допуске к участию в торгах. Поскольку в уведомлениях о принятом решении в отношении поданных участниками аукциона заявок, полученных от операторов электронных площадок, не содержатся необходимые сведения, предусмотренные ч. 6 ст. 41.9 Закона о размещении заказов. В частности, не указываются положения документации об открытом аукционе в электронной форме, которым не соответствует заявки на участие в нем. Это приводит к тому, что участники размещения заказа подают жалобу на действия заказчиков, а затем антимонопольный орган, в соответствии с ч. 4 ст. 60 94-ФЗ, приостанавливает размещение государственного заказа до рассмотрения жалобы по существу. При этом нередки случаи, когда, узнав причины отказа в допуске к участию в торгах, участники размещения заказа с ними соглашаются.

В первом полугодии 2013 года участники размещения заказа активно обжаловали документацию о торгах. Зачастую, наряду с установленными максимальными/минимальными значениями характеристик товаров, указанных в техническом задании, в документации содержится хаотично изложенная нормативная и справочная информация, содержащая противоречивые требования. Это создает препятствия при формировании конкретного предложения участников размещения заказа, при рассмотрении которых заказчики отказывают в допуске большинству участников (порой 17 из 20) что влечет за собой минимальное снижение начальной (максимальной) цены ввиду отсутствия конкуренции.

Кроме того, использование заказчиками в документации о торгах при описании минимальных и максимальных значений характеристик требуемых товаров различных союзов и знаков препинания таких как «от», «до», «/», «,», «;» и других, одновременно с отсутствием порядка разъяснения их применения, влечет неоднозначность понимания участниками размещения заказа потребностей заказчика. Вместе с тем, большое количество необоснованных жалоб связано с тем, что участники размещения заказа не пользуются правом на разъяснение положений документации о торгах, предусмотренным Законом, а предпочитают сразу обжаловать действия заказчика, при этом затрудняясь пояснить положения какой статьи Закона о размещении заказов нарушены Заказчиком.

Использование «сложной» документации об аукционе, отсутствие единых требований к содержанию первой части заявки, влечет отказ в допуске к торгам большинству участникам размещения заказа и минимальное снижение начальной (максимальной) цены. При этом, даже в случае признания правомерными действий аукционной комиссии, принявшей решение об отклонении большинства поданных заявок по формальным причинам, в содержании документации об аукционе выявляется ряд нарушений и требований, умышленно созданных в целях ограничения количества участников размещения заказа. В результате чего государственным заказчикам выдаются обязательные для исполнения предписания, в том числе о внесении изменений в документацию об аукционе, что и как следствие, влечет за собой затягивание сроков процедуры выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров.

Также Московским УФАС России ведется активная работа по привлечению должностных лиц, нарушивших Закон о размещении заказов, к административной ответственности. За первое полугодие 2013 года возбуждено и рассмотрено 140 дел об административных правонарушениях в сфере размещения государственного заказа, результатом рассмотрения которых стало привлечение к ответственности лиц виновных совершении правонарушений на сумму более 1,5 млн. руб.

УФАС Москвы призывает заказчиков устанавливать адекватные требования к поставщикам

Среди требований в конкурсной документации порой встречаются такие, что вызывают крайнее удивление. То требуется поставить бетон не просто такой-то марки, а, например, «тяжелый», то парковочный столбик должен быть «высокодекоративным» и тому подобное. Такие условия становятся предметом рассмотрения антимонопольной службы. Как это происходит, - рассказывает заместитель руководителя Московского управления ФАС России Михаил Гатов.

- Михаил Сергеевич, насколько часто в технических заданиях встречаются «странные» требования?

За период с начала 2015 года по настоящее время в Московское УФАС России поступило более 2,5 тыс. жалоб участников государственных и муниципальных закупок. Стоит отметить, что в 30% случаев предметом рассмотрения являются установленные государственными заказчиками требования, нарушающие законодательство о закупках, а именно избыточные требования к поставляемым товарам, условия технического задания, ограничивающие количество участников закупок.

- Приведите, пожалуйста, несколько примеров таких закупок.

Так, проводя аукцион на капитальный ремонт здания, заказчик выдвигает требования к химическому составу водопроводной воды, стальной трубы, почвенного грунта и минерального удобрения. Указанные характеристики не могут быть известны участникам закупки или станут известны только после проведения испытаний определенной партии продукции. Иногда заказчики настолько увлекаются установлением таких требований, что забывают про действительно необходимые параметры закупки.

Так, заказчик, осуществляя закупку детских площадок, предъявил требования к множеству материалов, не являющихся объектом закупки, таким как прокат стальной, сталь, алюминиевые пигменты и многие другие. В то же время требования к самим площадкам (качелям, песочницам) в аукционной документации не предъявлены.

В качестве примера можно привести также нарушение при проведении аукциона на благоустройство и озеленение территории вдоль реки Сетунь, когда заказчик установил почти 40 сомнительных требований вроде того, что цвет поставляемого искусственного почвогрунта должен быть темнее буровато-серого.

- Как ФАС узнает о том, что ктото решил завысить требования? Может быть, вы проводите мониторинг или обрабатываете заявления участников торгов? Или работают механизмы общественного контроля?

Законодательством о закупках предусмотрены рычаги воздействия на неправомерные действия заказчика - это обжалование таких действий в контрольный орган ФАС России. При этом Закон о контрактной системе предоставляет такую возможность не только участникам закупок (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые непосредственно подают заявки, ценовые предложения и исполняют государственные и муниципальные контракты), но и гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц, имеющих право указывать на неправомерность документации о закупке.

- Какова причина появления таких казусов?

Следует выделить, во-первых, цели, преследуемые заказчиками при проведении закупок, такие как сокращение количества участников закупок и выявление в результате определенного поставщика (подрядчика, исполнителя). Во-вторых, несовершенство законодательства о закупках, которое не содержит исчерпывающих требований к документации в зависимости от специфики объекта закупки. В-третьих, некомпетентность сотрудников заказчиков, которые занимаются составлением документации, при этом не имеют необходимой квалификации относительно предмета закупки, будь то строительные работы, поставка различных товаров или оказание различного рода услуг.

- Есть ли какие-то критерии, согласно которым определяется чрезмерность требований?

Устанавливать определенные критерии и требования не входит в компетенцию Московского УФАС России. Вместе с тем результаты рассмотрения нами жалоб составляют огромный фонд правоприменительной практики, основывающейся на нормах Закона о контрактной системе. Так, комиссия при выявлении нарушений руководствуется едиными для всех правилами описания закупки. Сюда, в частности, входит правило объективности требований, правило установления заказчиками требований к товарам в соответствии с нормативными документами Российской Федерации (ГОСТами, СНиПами, Техническими регламентами), а также правило установления именно стандартных показателей к товарам, которые участники госзакупок указывают в заявке.

- Как часто суд (если дело до него доходит) соглашается с позицией ФАС?

Правовое управление отстаивает правомерность решений по результатам рассмотрения жалоб в 85% судебных разбирательств в сфере госзакупок, что подтверждает законность выводов Комиссии по осуществлению контроля в данной сфере и свидетельствует о положительном результате нашей деятельности и достижении цели повышения конкуренции.

- Возможно ли вовсе исключить появление в конкурсной документации завышенных требований или они будут всегда?

Рамки объективности требований к закупке не установлены законодательством, что позволяет государственным и муниципальным заказчикам использовать этот правовой пробел в своих целях.

Московское УФАС настоятельно рекомендует устанавливать наиболее значимые требования к товарам, поставка которых предусмотрена в рамках исполнения государственного контракта. При этом при проведении закупок на выполнение работ, оказание услуг установление большинства требований, указываемых заказчиками, никоим образом не может повлиять на результат и качество оказания услуг и выполнения работ. Заказчик должен быть заинтересован в подробном описании технического задания, порядке выполнения работ, оказания услуг и, конечно, условий исполнения контракта.

Государственные закупки - процесс конкурентный, что гарантирует к ним повышенное внимание со стороны антимонопольных органов. Как столичные антимонопольщики справлялись с поставленными задачами в 2015 году, - об этом рассказывает заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы (УФАС Москвы) Михаил Гатов.

- Михаил Сергеевич, как часто участники торгов обращались в Московское УФАС в 2015 году, уменьшилось количество обращений или увеличилось? Сколько из этих обращений было обоснованных?

Начиная с 2010 года сохраняется устойчивая тенденция увеличения количества поступающих жалоб. Так, если в 2010 году таких жалоб было всего 3 тыс., то по итогам 2014 года мы получили 10 тыс. По состоянию же на 1 декабря 2015 года мы уже имеем более 10 тыс. жалоб, то есть ежегодно количество поступающих обращений в антимонопольные органы растет. Что касается обоснованности этих обращений, то здесь наблюдается более-менее стабильная ситуация. Как правило, обоснованных жалоб примерно половина. Если быть более точным, то на начало декабря из всех поступивших жалоб таковыми признано 48%, в то время как в прошлом году их было 59%. В этой связи можно говорить о том, что все же проявляется, хоть и незначительная, тенденция снижения количества обоснованных жалоб.

- А с чем это связано?

Связано это в основном с тем, что по итогам 2014 года Московским управлением ФАС России неоднократно выдавались предписания о внесении изменений в конкурсную документацию. Это было сделано потому, что заказчики злоупотребляли своим правом формирования потребности. Они включали в состав аукционной документации технические требования, которые не относились к предмету торгов. Соответственно, в этом году среди обоснованных жалоб на завышенные требования в техническом задании жаловался всего лишь 1% обратившихся, в то время как в 2014 году мы имели более 50% таких жалоб.

- УФАС самостоятельно проверяет торги или работает только по обращениям одной из сторон госзакупок?

Дело в том, что у нас существуют два направления. Во-первых, это отдел контроля, который рассматривает исключительно жалобы участников, которые сами их подали. Во-вторых, это отдел проверок, задача которого, исходя из названия, - проведение плановых и внеплановых проверок, по результатам которых рассматривается вопрос о включении участников в реестр недобросовестных поставщиков. Также мы проводим совместные проверки с правоохранительными органами при поступлении от них соответствующих обращений.

За 2015 год нами проведено 405 проверок, в том числе две выездные - плановые. По результатам этой работы было выявлено 532 нарушения законодательства о контрактной системе.

Сотрудниками УФАС за этот же период было рассмотрено 3200 обращений о включении сведений об уклонившихся от заключения контракта поставщиках, а также о поставщиках, с которыми контракты были расторгнуты, а сами они внесены в реестр недобросовестных поставщиков. При этом более 700 обращений было рассмотрено в период первого и второго кварталов 2015 года.

- Какое количество материалов по результатам проверок передаются в правоохранительные органы?

По результатам обоснованных жалоб мы выдаем предписания, которые практически в абсолютном большинстве случаев исполняются заказчиками, поэтому материалы в правоохранительные органы в инициативном порядке не передаются. Однако бывает так, что при проведении совместных проверок правоохранительные органы выявляют информацию о том, что в ходе торгов произошло хищение денежных средств или произошел сговор между заказчиками и участниками. В этом случае все материалы передаются в правоохранительные органы.

- Какие правонарушения наиболее часто допускают заказчики?

Около 60% выявленных нарушений - это нарушения, допущенные в действиях аукционных и конкурсных комиссий заказчиков при рассмотрении поданных заявок. Иными словами, более половины поступивших жалоб - это жалобы участников на то, что им незаконно отказали в допуске.

Дело в том, что комиссии при рассмотрении заявок руководствуются требованиями утвержденных документаций о закупках, которые зачастую составлены таким образом, что не позволяют однозначно определить потребности заказчика. Стоит отметить, что в целях предупреждения негативных социально-экономических последствий в результате срыва сроков закупок при выявлении нарушений в утвержденных положениях документаций управлением выдаются обязательные для исполнения предписания не учитывать противоречивые требования заказчиков. Это позволяет соблюсти конкурентность таких закупок и добиться эффективного расходования бюджетных средств.

- Встречается ли еще такое нарушение, когда в документации подменяются одни буквы на другие?

Сейчас функционал сайта уже доработан и независимо от того, как заказчик будет излагать предмет торгов - с использованием букв, цифр, латиницы, все равно участник, проводя поиск на русском языке, найдет все эти заказы. Так что эта проблема решена.

- Но ведь нарушения разные бывают, одни - преднамеренные, другие - по незнанию. Каких больше?

На наш взгляд, установление избыточных требований в техническом задании в большинстве случаев направлено на то, чтобы затруднить возможность подачи заявки и умышленно ограничить потенциальный круг участников. Поэтому здесь мы можем однозначно говорить о наличии умысла в действиях нарушителя. Бывают, конечно, случаи, когда заказчик от незнания установил какое-то требование, например, о наличии лицензии, которая не нужна, либо какие-то иные ограничения, но это редкость. Повторюсь, в большинстве случаев, когда установлены требования, которые никоим образом не связаны с предметом торгов и, более того, при приемке товара или услуги проверить их невозможно, они направлены на ограничение количества участников торгов. И если на момент рассмотрения жалобы уже известны предварительные результаты рассмотрения первых частей, а порой и результаты аукциона, такое тоже бывает, то если жалоба подана в последний день приема заявок, можно увидеть интересную картину. К торгам допущены 2 - 3 участника, а процент снижения начальной цены составляет всего лишь 3 - 5%, при этом заявки 10 и более других участников отклонены. В таком случае мы можем делать вывод о том, что действия комиссии и действия заказчика, включившего избыточные требования в аукционную документацию, все же были направлены на сокращение круга потенциальных участников.

- Какие организации нарушают закон больше, какие меньше?

Сложно сказать про определенные организации. Проще сказать про сферы и направления, в которых происходят основные нарушения. По нашим данным, больше всего нарушений закупочных процедур происходит в сфере закупок услуг на автотранспортное и техническое обслуживание, то есть на те сферы, где нет необходимости предъявлять требования к товарам, потому что речь идет об оказании услуги. Правда, тем не менее закон позволяет заказчикам предъявлять определенные требования к тем товарам, которые будут использованы при оказании услуг. Тут «творчество» заказчика практически не ограничено.

Например, мы встречали требования о высоте педального узла в автомобиле, который должен осуществлять перевозки. Некоторые заказчики включают в документацию параметры, определяющие силу натяжения дроссельной заслонки или состав омывающей жидкости. Причем жидкость раскладывают на молекулярном уровне. В этом случае, даже если в торгах участвует поставщик омывающей жидкости каких-то известных производителей, в ней может не обнаружиться такого количества составляющих, которые требует заказчик. Чтобы соответствовать этим требованиям, нужно проводить экспертизу каждой партии товара. И не факт, что каждая партия одной и той же охлаждающей жидкости будет удовлетворять точным требованиям заказчика. В то же время даже ГОСТ предусматривает диапазоны значений.

Что же касается техобслуживания, то здесь ситуация аналогичная. Например, предъявляют требования к ветоши, которая будет использоваться для протирки поверхностей автомобиля. Заказчик уточняет, какого она должна быть цвета, какой формы должны быть ее края, сколько они должны иметь зубцов и т.д. На этом основании заказчик пытается найти несоответствие в заявках и отказать участнику.

В конце года мы традиционно получаем большое количество жалоб на торги по уборке снега с улиц Москвы. Как и в прошлом году, заказчик предъявляет требования к участникам в том, что они несут полную материальную ответственность за сохранность объектов улично-дорожной инфраструктуры и должны производить ремонтные работы за свой счет в случае нанесения ей ущерба. Мы считаем это требование правомерным.

Однако при этом заказчик предъявляет еще требования к асфальтобетонным смесям, качеству бортового камня и прочим материалам, которые будут использованы при восстановлении объектов улично-дорожной сети при их повреждении. На наш взгляд, и на взгляд участников торгов, компании, которые, скажем, оказывают услуги по уборке снега, прежде всего занимаются обслуживанием, а не капитальным ремонтом дорог и поэтому не могут знать все составляющие асфальтобетонных смесей. Более того, в случае если ущерб будет нанесен, они могут привлечь к его устранению компанию, которая специализируется на этих работах.

- Насколько мне известно, в ФАС сейчас разрабатывается единая инструкция для московских заказчиков о составлении первых частей заявок. Как с этим обстоят дела?

Мы заключили соглашение с Правительством Москвы о взаимодействии. В его рамках УФАС совместно с Главным контрольным управлением, Тендерным комитетом и Департаментом экономической политики и развития города Москвы ведет работу по созданию типовой инструкции, которая объяснит заказчикам, как правильно писать техническое задание. Как известно, Москва сейчас переходит на новую информационную систему, через которую заказчик будет размещать торги, - на ЕАИСТ 2.0. Новая инструкция, над которой мы сейчас работаем, будет вшита туда, и заказчику менять ее ни в коем случае нельзя. Также мы ведем работу по созданию типовых технических заданий для основных капиталоемких отраслей. Другими словами, ограничим «творчество» чиновников в том, что касается описания услуг по охране, питания, строительства и т.д. Сейчас уже утверждены технические задания по закупкам услуг охраны, обеспечения питания и строительства.

После того как все будет готово, заказчик при формировании аукционной документации может взять типовые формы контракта, типовую инструкцию, типовое ТЗ и скорректировать сроки, объемы, суммы под свои нужды.

Для столичных заказчиков пользование типовыми ТЗ обязательно. Другой возможности у них просто не будет. Но на территории Москвы есть еще и федеральные заказчики - это территориальные органы исполнительной власти федеральных органов, федеральные казенные учреждения, бюджетные учреждения. Как быть с ними, пока не ясно, на этом уровне вопрос еще не урегулирован.

Как раньше Москва задала единые стандарты закупок для госкомпаний, утвердив постановление правительства № 441, точно так же она ведет работу по созданию типовых технических заданий, то есть она самостоятельно ограничивает заказчиков в возможности каких-то злоупотреблений.

- Каковы основные достижения Московского УФАС в этом году?

Большим достижением нашей работы является снижение количества выдаваемых заказчиками обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства. Так, в 2013 году было выдано 2761 такое предписание, в 2014-м - 3446 таких предписаний, а по состоянию на начало декабря 2015 года - только 3197.

В течение 2014 года количество жалоб на положения документации о закупке впервые превысило количество жалоб на действия конкурсных комиссий заказчиков, притом что в большинстве выявлялись нарушения ст. 33 Закона о контрактной системе. Результатом проведения текущего контроля в 2014 году с многократной выдачей предписаний об устранении нарушений является то, что в 2015 году только в одном из 100 случаев есть нарушения в документации.

С принятием Закона о контрактной системе был расширен перечень предметов закупок, по которым заказчик вправе отбирать поставщика в конкурсной форме, принимая во внимание не только ценовой критерий, но и само предложение, а также квалификацию участника. Следует учитывать, что значимость нестоимостных критериев может доходить до 80%. Указанная ситуация создала немалые потенциальные риски в злоупотреблении конкурсных комиссий и ограничению конкурентности процедур. Однако мы внимательно следим за этой ситуацией и пресекаем подобные поползновения, что планируем делать и дальше.

09.06.2012 15:06, Московская область, сайт:

Интервью заместителя руководителя Московского УФАС России Михаила Гатова для Информационно-аналитического издания «Бюллетень Оперативной Информации «Московские торги»

Комиссия по контролю в сфере размещения заказа Московского УФАС России рассматривает по вопросам госзакупок более 100 обращений в неделю. И только 5% из них подают общественные организации. С чем связана такая статистика, - на этот вопрос отвечает заместитель руководителя Московского УФАС Михаил Гатов.

МИХАИЛ СЕРГЕЕВИЧ, ПРАВО ПОДАВАТЬ ЖАЛОБЫ В ФАС ТЕПЕРЬ ИМЕЮТ НЕ ТОЛЬКО УЧАСТНИКИ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗА, НО И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ. МНОГО ЛИ ОТ НИХ ПОСТУПАЕТ ЖАЛОБ В «ОБЩЕМ ПОТОКЕ»?

Механизм общественного контроля является неотъемлемой частью законодательства о размещении заказов. Федеральным законом от 21.04.2011 ФЗ-79 были внесены поправки в ч. 1 ст. 8 Закона о размещении заказов, значительно расширяющие круг потенциальных заявителей на действия государственного заказчика. Из указанной нормы было исключено предложение о том, что «участниками размещения заказа являются лица, претендующие на заключение контракта». В результате теперь подавать жалобу на возможные нарушения государственных заказчиков может любой человек или организация.

Кроме того, разработка и внедрение общедоступного сайта госзакупок (zakupki.gov.ru) представляет возможность изучить всю процедуру закупки любому заинтересованному лицу, начиная от публикации документации и заканчивая выбором победителя и заключением государственного контракта. Это сделано для повышения ответственности государственных заказчиков и максимальной прозрачности в деятельности всех участников размещения заказа.

Что касается непосредственного ответа на ваш вопрос, то в настоящий момент обращения лиц, не заинтересованных напрямую в заключении государственного контракта, составляют менее 5%.

КТО ЧАЩЕ ДРУГИХ ПОДАЕТ ЖАЛОБЫ? КАКАЯ ИЗ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ДЕЙСТВУЕТ НАИБОЛЕЕ АКТИВНО И ПРОФЕССИОНАЛЬНО?

В последнее время все чаще принимает участие в мониторинге и обжаловании действий государственных заказчиков Межрегиональная общественная организация содействия защите прав граждан и безопасности общества «Безопасное отечество». На ее счету большое количество жалоб, поданных на различные действия государственных заказчиков. При этом большое количество выявленных нарушений имеют формальный характер и не влекут за собой выдачу предписания, поскольку не влияют, да и не могут повлиять на результат торгов.

Также в Московское УФАС России нередко поступают жалобы таких организаций, как ООО «Молодые юристы», ОАО «Безоткатные поставки», осуществляющих свою деятельность на основании обращений граждан и юридических лиц, а также на основе самостоятельного исследования и мониторинга информации, находящейся на официальном сайте госзакупок.

ХОРОШО БЫ ПРИВЕСТИ КОНКРЕТНЫЕ ИСТОРИИ, КОГДА БЫЛ ПРОДЕМОНСТРИРОВАН ПРОФЕССИОНАЛИЗМ ИЛИ, НАОБОРОТ, ДИЛЕТАНТСКИЙ ПОДХОД СО СТОРОНЫ ОБЩЕСТВЕННИКОВ.

Нередко обжалуемые действия связаны с отсутствием требований к объему работ, подлежащих выполнению в рамках заключаемого контракта. Это лишает участника размещения заказа возможности обоснованно сформировать свое предложение, например в случае отсутствия проектно-сметной документации на осуществление строительных работ, в случае жалоб общественников на действия государственного заказчика ГУ УКС МЧС России.

Но бывают и другие случаи. Например, гражданка К., воспользовавшись имеющимся у нее правом на неограниченную подачу жалоб в контролирующий орган, в течение многих месяцев обжаловала буквально все действия государственного заказчика - Фонда содействия развитию малых предприятий в научно-технической сфере при проведении открытых конкурсов для субъектов малого предпринимательства по программе «Старт-2012». В результате рассмотрения ее «сигналов» большинство из них были признаны необоснованными.

ЧТО МОЖНО СКАЗАТЬ О МОТИВАХ, КОТОРЫМИ, ПО ВАШЕМУ МНЕНИЮ, РУКОВОДСТВУЮТСЯ ЛИДЕРЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ПОДАВАЯ ЖАЛОБЫ В ФАС? В РОССИИ ПРОСЫПАЕТСЯ ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО? ИЛИ ПОРОЙ ТАКИМ ОБРАЗОМ СВОДЯТСЯ СЧЕТЫ? МОЖЕТ БЫТЬ, ЧТО-ТО ТРЕТЬЕ?

Размещение государственного заказа в Российской Федерации всегда носило резкий резонансный характер, что нередко привлекало внимание общественности. Для кого-то подача жалобы - это действительно борьба против неэффективного расходования бюджетных средств и ограничения конкурентной среды, для кого-то - возможность привлечь внимание и заявить о себе на рынке государственных заказов. Необходимо отметить, что Федеральная антимонопольная служба при осуществлении контрольных функций находится вне политики. Независимо от самого субъекта, обратившегося с жалобой, и его мотива, ФАС в любом случае проводит проверку на соответствие процедур размещения государственных заказов действующему законодательству. В случае выявления нарушений принимает меры по устранению и предотвращению таковых.

ЧТО ПРОИЗОЙДЕТ, ЕСЛИ ПОТОК ЖАЛОБ ОТ ОБЩЕСТВЕННИКОВ УВЕЛИЧИТСЯ В НЕСКОЛЬКО РАЗ? У МОСКОВСКОГО УФАС ЕСТЬ ВОЗМОЖНОСТЬ РАССМАТРИВАТЬ В НЕДЕЛЮ 150 И БОЛЕЕ ЖАЛОБ?

Следует принимать во внимание, что рассмотрение жалоб связано с рядом неблагоприятных последствий, в том числе и для государственных учреждений. Процедура содержит обязательное требование о приостановлении размещения заказа в порядке, установленном ч. 4 ст. 60 ФЗ-94, что нередко вызывает срыв работ, имеющих непрерывный характер.

Кроме того, механизм обжалования действий государственного заказчика не предусматривает процедуру внесения «госпошлины» (по аналогии с судебным процессом), которая служит своего рода залогом добросовестности обратившегося лица. Это обстоятельство располагает к тому, чтобы среди заявителей появлялись лица, преследующие неблаговидную цель - за счет жалобы оказать давление на государственного заказчика либо сорвать размещение заказа. При этом под флагом борьбы с «коррупцией чиновников» могут реализовываться совершенно иные интересы, в результате чего сроки заключения государственного контракта затягиваются, создаются препятствия для осуществления хозяйственной деятельности заказчиков, а порой происходят и негативные социальные последствия.

В настоящий момент Комиссия по контролю в сфере размещения заказа Московского УФАС России уже рассматривает более 100 обращений в неделю. И это еще не предел: наблюдается тенденция постоянного увеличения количества поданных жалоб. Это говорит о повышении активности как потенциальных участников размещения заказа, обращающихся для защиты нарушенных прав, так и субъектов, осуществляющих самостоятельный мониторинг за деятельностью государственных заказчиков. В любом случае общественная активность в сфере госзаказа является важным элементом развития гражданского общества.