Значимость дерева целей для региональных властей. Организация разработки целевых комплексных программ

Инвестиционной механизм лизинга - мощный рычаг в деле ускорения процесса технического перевооружения отрасли, оснащения сельских товаропроизводителей современной высокопроизводительной техникой . В течение последних лет была создана новая национальная система аграрного лизинга, ключевым звеном в которой стала государственная агропромышленная лизинговая компания «Росаг-ролизинг».

В 2008 г. сельскохозяйственные предприятия области приобрели по лизингу 190 единиц техники на общую сумму 372,2 млн руб., в т.ч. тракторов - 55 ед. на 145 млн руб., зерноуборочных комбайнов - 5 ед. на 44,1 млн руб., другой техники - 130 ед. на сумму 183,2 млн руб. Для сравнения: за период 2006-

2007 гг. было приобретено по лизингу 195 единиц техники на общую сумму 209,7 млн руб.

Наибольшее количество договоров финансовой аренды (лизинга) заключили предприятия Чердаклинского, Мелекес-ского, Майнского, Вешкаймского, Старо-майнского и Сенгилеевского районов.

В современных условиях важной проблемой заключения договоров финансовой аренды (лизинга) на закупку племенного скота, оборудования для животноводства, сельскохозяйственной техники состоит в нехватке у сельхозтоваропроизводителей средств на уплату авансового

платежа. В связи с этим в бюджете Ульяновской области предусмотрена компенсация первоначальных взносов по лизинговым платежам или компенсация части стоимости приобретаемого скота и оборудования.

Таким образом, анализ тенденций изменения инвестиционной деятельности и источников финансирования реальных инвестиций показал, что несмотря на наличие определенных положительных сдвигов в этой сфере перед сельскохозяйственными предприятиями Ульяновской области стоят большие проблемы по привлечению инвестиций в производство, обеспечению расширенного воспроизводства основных фондов, а также повышению эффективности существующего производственного потенциала аграрного сектора.

Библиографический список

1. Бобылева А.С. Финансовое состоя-

ние предприятий аграрного сектора экономики: теория, методология, практика / А.С. Бобылева. - Ульяновск, 2006. -

2. Итоги работы сельскохозяйственной отрасли Ульяновской области за 2008 год / Ресурсы Интернет: http://www.agro-ul.ru/analytics/index.php.

3. Флёрова А. Что такое лизинг? / А. Флёрова / / Инвестиции в России. - 2006. - № 10. - С. 43-47.

УДК 631.145 О.Н. Семирханова

«ДЕРЕВО ЦЕЛЕЙ» КАК СПОСОБ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ

Ключевые слова: программно-целевое планирование, целевая программа, метод «дерева целей», эффективность реализации целевой программы.

Для увеличения производства сельскохозяйственной продукции и повышения эффективности отраслей АПК в настоящее время необходим переход преимущественно на программно-целевое регулирование их деятельности, которое в условиях дефицита финансовых и матери-

ально-технических ресурсов обеспечивает конкретную направленность государственной поддержки аграрному сектору.

Целевая программа позволяет определить основную цель, описать все уровни решения проблемы и требуемые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных средств и степень достижения поставленной цели. Кроме того, целевые программы позволяют сконцентрировать дефицитные ресурсы на наиболее приоритетных направлениях. Поэтому целевые

программы следует рассматривать как эффективный инструмент государственного регулирования АПК региона .

Проведенный анализ программноцелевого регулирования АПК в Ульяновской области позволяет отметить следующие недостатки его организации:

Расходы федерального бюджета на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета субъектов Российской Федерации в течение всего срока реализации программ;

В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предполагалось использовать на текущую деятельность;

На стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов со стороны участников программы;

Часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации.

В настоящее время в определенной мере потеряна управляемость разработкой и реализацией целевых программ. Поэтому ключевое звено в управлении АПК - планирование, а в его составе - разработка целевых программ, должны отвечать требованиям повышения управляемости как процессом их разработки, так и реализации.

В Ульяновской области для разработки целевых программ применяется метод прямого счета по мероприятиям. Для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются. На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ использовать метод «дерева целей», благодаря которому можно определить выполнение программы, приоритетность подцелей, проследить ресурсное обеспечение и выявить возможные проблемы.

Дерево целевой программы представляет собой развернутую, распределенную по уровням совокупность следующих узлов: главная цель, подцель, задача, мероприятие и проект, построенная по логической схеме «главная цель - подцели, которые необходимо достичь для выполнения главной цели; подцели про-

граммы - задачи, решение которых приводит к достижению этих подцелей; задачи - мероприятия, обеспечивающие решение задач; мероприятия - проекты, приводящие к исполнению мероприятий». В общем виде «дерево целей» - это структурированная, построенная по иерархическому принципу совокупность целей экономической программы, в которой выделены: генеральная цель (вершина дерева), подчиненные ей подцели первого, второго и последующего уровней (ветви дерева), достижение целей нижних уровней является необходимым и достаточным условием для достижения верхних целей . Цели и задачи должны вытекать одна из другой в соответствии с принимаемой технологией решения проблемы, способами достижения целей программы. Необходим процесс взаимосвязанной разработки целевого, технологического и ресурсного «деревьев», осуществляемые параллельно. Поэтому важно поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы, суть которого заключается в сборе различных сведений, отражающих достижение главной цели, а также информации, отражающей состояние отдельного элемента любого уровня. Итогом построения отдельных «деревьев» должно стать единое программное «дерево».

Рассмотрим дерево целей, задач и мероприятий на примере программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года» (рис. 1).

Главная цель (ЦГ) - комплексное решение проблемы повышения эффективности сельского хозяйства.

Ц1 - устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения;

Ц2 - повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства и на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства;

Ц3 - сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других ресурсов.

31 - создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий;

32 - обеспечение ускоренного развития приоритетных подотраслей с/х;

33 - повышение финансовой устойчивости и совершенствование механизмов регулирования с.-х. продукции, сырья и продовольствия;

34 - субсидирование части затрат на приобретение комбикорма;

35 - улучшение общих условий функционирования с/х.

Использование «дерева целей» позволяет отметить следующие недостатки разработки целевой областной программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года»: во-

первых, формулировки целей расплывчатые и в то же время объемные; во-вторых, для определения задачи по совершенствованию механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не разработаны соответствующие мероприятия; в-третьих, субсидирование части затрат на приобретение комбикорма следовало бы отнести к мероприятию по достижению задачи 2 (к отрасли животноводства).

Для практического выполнения целевой программы очень важно обеспечить

управление ее реализацией, которое включает мониторинг и контроль исполнения, оценку эффективности реализации программных мероприятий и корректировку процесса выполнения программы.

Дерево целевой программы несет в себе структурную информацию о том, как связаны между собой ее элементы, которые должны быть увязаны соответствующими целевыми показателями. В процессе мониторинга за реализацией программы заполняются показатели нижних элементов дерева. Показатели, соответствующие элементам, находящимся уровнем выше, вычисляются через уже заполненные показатели. Информация передается снизу вверх и в итоге заполняет показатель, соответствующий главной цели программы. Чтобы определить результативность целевой программы, необходимо оценить степень достижения поставленных целей на всем протяжении ее реализации, т.е. на каждый отчетный период оценивается степень выполнения программы с целью ее контроля и возможной корректировки.

Рис. 1. Дерево целей, задач и мероприятий областной целевой Программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области до 2012 года»

1-й уровень

2-й уровень

3-й уровень

4-й уровень

Рис. 2. Результаты реализации программы «Развитие сельского хозяйства Ульяновской области

на 2008-2012 годы» (фрагмент «дерева целей»)

На рисунке 2 представлен фрагмент дерева целей, с помощью которого можно оценить результаты выполняемости программы в целом. Для начала необходимо определить выполнение мероприятий фактически за 2008 г., сравнивая с планом. Эти результаты для наглядности наносим на рисунок к соответствующему мероприятию, а около каждой цели, задачи, мероприятия приводятся весовые коэффициенты, позволяющие определить степень важности нижних элементов для достижения верхних. Например, коэффициент важности для мероприятия М1 равняется 0,55, М2 - 0,44, а М3 - 0,01, то есть полное выполнение задачи 31 на 55% обусловлено выполнением мероприятия М1, на 44 - мероприятием М2, на 1% - мероприятием М3.

На каждый момент времени исполнители мероприятия сообщают информацию о степени его выполнения. На рисунке 2 видно, что мероприятие М1 выполнено на 36%, мероприятие М2 - на 95, мероприятие М3 - на 55%. Поэтому получаем, что по направлению М1 задача решается на 20%, по М2 - на 42, по М3 - на 1%. В итоге задача 31 будет решена на 63%. Так как у цели Ц1 только одна задача, то и данная цель реализуется только на 63%. По этой методике можно определить эффективность реализации всех мероприятий, достижение целей и задач.

В 2008 г. фактически такие источники финансирования, как федеральный бюджет и собственные средства участников программы были профинансированы полностью, в то время как по областному бюджету недовыполнение составило 28%. Это говорит о невозможности полного выполнения мероприятий программы и достижения главной цели, что и было выявлено по нашим расчетам (достижение главной цели составляет 92% от результата).

В ресурсном обеспечении целевой программы необходимо выделять исполнительный и временной аспекты, которые означают, что уже в процессе разработки программы четко устанавливается, кто, когда, каким образом обеспечивает программу необходимыми ресурсами. Использование взаимозаменяемых ресурсов, возможности совмещения однотипных ресурсов для решения разных задач, прогрессивность состава ресурсного обеспечения - все это должно способствовать минимизации совокупных затрат и сроков осуществления программы. Рассмотрение структурной разработки программы необходимо дополнить описанием разработки исполнительной структуры, суть которой состоит в переходе от программных мероприятий к системе заданий организациям-исполнителям, круг которых зависит от уровня и масштаба программы, способов привлечения исполнителей.

Предложенная методика позволяет увязать показателями все элементы дерева целей, проводить оценку эффективности реализации мероприятий и достижения поставленных целей и задач и своевременно вносить соответствующие корректировки в целевую программу.

Библиографический список

1. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление: учебник / Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

2. Личко К.П. Прогнозирование и планирование АПК: учебник / К.П. Личко. - М.: КолосС, 2007. - 286 с.

3. Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Р.А. Коч-каров; Фин. акад. при Пр-ве РФ. - М.: Экономика, 2007. - 223 с.

Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА , генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук

Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук

В предыдущем материале (методические основы разработки государственных программ (применение логико-структурного анализа и принципы формирования основных элементов программ) // Бюджет. 2013. № 12) мы рассмотрели вопросы применения логико-структурного подхода при формировании региональных государственных программ. В этой статье мы акцентируем внимание на вопросах правильного определения основных элементов госпрограммы.

Формулирование цели

Для формирования логической иерархической связи всех элементов программы первостепенное значение имеет правильное определение цели, задач, мероприятий. Исходя из Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации и анализа региональных программ, можно предложить следующие рекомендации по формулированию основных элементов госпрограммы.

Цель государственной программы определяется как планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития посредством реализации программы; ожидаемое (планируемое) состояние дел в сфере реализации государственной программы. Цель должна обладать такими свойствами, как:

Специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);

Конкретность (нельзя давать размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);

Измеримость (достижение цели можно проверить);

Достижимость (цель должна быть достижима за период реализации государственной программы);

Релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы).

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не может содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели. Следует избегать множественности целей, что значительно усложнит структуру программы и имеет риск их пересечения. Лучшим вариантом является выбор одной центральной цели. Формулировка цели государственной программы должна иметь связь с формулировкой стратегической цели в соответствующей сфере деятельности, то есть формулироваться как ее подцель.

При формулировании цели лучше всего использовать существительные, образованные непосредственно от глаголов, описывающие характер изменений, осуществляемых в ходе реализации государственной программы. Например, повышение, ускорение, улучшение, развитие, снижение, укрепление. Цель, сформулированная таким образом, может быть измерена. Следует избегать формулировок, характеризующих процесс, текущую деятельность органов власти, осуществление функции органа исполнительной власти, например реализация задач, создание условий, проведение политики. Цель, сформулированная таким образом, не может быть измерена, то есть она не имеет показателей конечных результатов. К цели должны быть сформулированы показатели конечного результата, полностью отражающие ее достижение.

Рассмотрим конкретные примеры.

1. Цель государственной программы не должна быть сформулирована очень длинно (громоздко) или осложнена дополнительными уточнениями в виде описания путей, средств и методов ее достижения.

Пример. Региональная государственная программа «Развитие здравоохранения в N-й области». Цель - улучшение состояния здоровья населения N-й области на основе профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни, повышения качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Данные уточнения подходят для формулирования задач подпрограмм, но не для цели государственной программы. Данную цель нельзя назвать конкретной, поскольку «формированием здорового образа жизни» может заниматься и государственная программа по физической культуре и спорту.

2. Формулировка цели не должна быть шире ожидаемых конечных результатов.

Пример. Региональная программа «Развитие образования». Цель - обеспечение позитивной социализации и учебной успешности каждого ребенка, усиление вклада образования в развитие экономики с учетом изменения культурной, социальной и технологической среды. В данном случае цель требует включения в государственную программу показателей конечного результата, отражающих вклад образования в развитие региональной экономики с учетом изменения культурной, социальной и технологической среды. Если такие показатели не могут быть рассчитаны, то цель сформулирована недостаточно корректно.

Цель должна характеризовать ожидаемый конечный результат. Выражение «создание условий» в большинстве случаев не позволяет подобрать показатель конечного результата. «Создание условий» не является конкретным, релевантным, не может быть измерено показателями конечных результатов и в конечном счете не является достижимым.

Пример. Цель - социальная поддержка и улучшение качества жизни социально уязвимых категорий граждан, сокращение бедности за счет развития адресных форм социальной помощи - состоит из трех целей:

Социальная поддержка;

Сокращение бедности;

Улучшение качества жизни.

При этом цель «социальная поддержка» пересекается с целью «сокращение бедности», что вызывает трудности при формулировании задач. Предлагаем сформулировать цель как повышение уровня и качества жизни граждан, нуждающихся в социальных услугах и социальной поддержке.

5. Цель не следует формулировать как направление политики.

Пример. Цель 1 - развитие жилищного строительства N-й области, цель 2 - развитие строительного комплекса N-й области. Такие формулировки хорошо использовать в наименованиях подпрограмм.

6. Цель не следует формулировать как осуществление государственной функции.

Пример. Цель - обеспечение мониторинга основных финансовых показателей социально-экономического развития N-й области. Такого рода деятельность является одной из функций региональных органов государственной власти.

7. В формулировке цели должны быть четко расставлены смысловые акценты.

Пример. Региональная государственная программа «Социальная поддержка населения N-й области». Цель - стимулирование работодателей к созданию (оснащению), сохранению и модернизации рабочих мест для инвалидов. Очевидно, что в государственной программе, направленной на поддержку инвалидов, стимулирование работодателей не может быть целью, акцент в данном случае должен быть смещен именно на сохранение и модернизацию рабочих мест и увеличение числа трудоустроенных инвалидов. А стимулирование работодателей в данном случае является способом достижения цели.

Формулирование задач

Задача государственной программы является ее подцелью, частью цели (второй уровень целей). Задачу государственной программы целесообразно рассматривать как цель подпрограммы. Наилучший вариант, когда одной задаче государственной программы соответствует одна подпрограмма, направленная на ее реализацию.

К формулировке задачи применяются те же требования, что и к формулировке цели. Важным является, чтобы в формулировке задачи не дублировалась цель, а было отражено одно из направлений государственной программы, обеспечивающих достижение цели. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.

Задача подпрограммы является подцелью подпрограммы (третий уровень целей). К формулировке задачи подпрограммы можно отнести те же требования, что и к задачам государственной программы. При описании задач подпрограмм следует избегать выражений, относящихся к более высокому уровню целей, и не формулировать задачи подпрограммы как мероприятия (например, оказание услуг, проведение капитального ремонта).

Задачи подпрограммы также измеряются показателями конечных результатов. Показатели подпрограммы должны быть увязаны с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач государственной программы. Количество сформулированных задач подпрограммы должно быть достаточным для достижения цели подпрограммы (задачи программы). Каждой задаче должно соответствовать как минимум одно мероприятие.

Рассмотрим конкретные примеры.

1. Представленные в государственной программе задачи подпрограммы должны отражать конечный результат.

Пример 1. Задача - организация обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний. Организация обеспечения отражает процесс, а не результат. Рекомендуется написать, например, повышение уровня санитарно-эпидемиологического благополучия населения и профилактики заболеваний.

Пример 2. Задача - укрепление и модернизация материально-технической базы государственных учреждений культуры N-й области, в том числе модернизация театров N-й области. В формулировке данной задачи отсутствует конечный результат, на который направлена модернизация материально-технической базы.

Словосочетание «реализация государственной политики» - это не самоцель и не конечный результат государственной программы.

Словосочетание «создание условий» невозможно измерить, оно не отражает конечного результата. Например, словосочетание «создание условий для социальной и экономической устойчивости семьи» рекомендуется заменить на «повышение социальной и экономической устойчивости семьи».

Словосочетание «взаимодействие с гражданским обществом».

В словосочетании «расходы на осуществление государственных полномочий N-й области» нет конечного результата, расходы - это даже не форма финансирования и не процесс финансирования, поскольку слово «расходы» - имя существительное.

3. Задача не должна быть сформулирована как мероприятие, так как в этом случае она не отражает конечного результата.

Пример. Организация предоставления бюджетными учреждениями государственных услуг по... в рамках государственного задания, организация деятельности центров занятости, проведение мониторинга, гарантии социальной поддержки безработных.

4. Перечень и формулировки задач должны соответствовать названиям подпрограмм.

Пример. Подпрограмма 3 «Совершенствование управления по охотопользованию и рыболовству».

Задача 1 - охрана и использование охотничьих ресурсов.

Задача 2 - организация, регулирование и охрана водных биологических ресурсов.

Задача 3 - охрана и использование объектов животного мира (за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов).

Указанные задачи подпрограммы не соответствуют подпрограмме, поскольку не направлены на совершенствование управления.

5. Формулировка задачи не может совпадать с формулировкой мероприятия.

Пример 1. Задача - оказание содействия инвесторам в реализации инвестиционных проектов на территории N-й области. Мероприятие - оказание содействия инвесторам в ходе реализации инвестиционных проектов на территории N-й области.

Пример 2. Задача - создание на территории N-й области системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру 112. Мероприятие - развертывание системы обеспечения вызовов экстренных оперативных служб по единому номеру 112.

6. Формулировка задачи должна быть однозначной, в ней не может быть множественности задач, поскольку это приводит к усложнению структуры подпрограммы.

Пример. Задача - содействие созданию новых производств, техническое перевооружение и реконструкция предприятий по производству строительных материалов и строительной индустрии в целях увеличения объемов, повышения качества и конкурентоспособности выпускаемой продукции. В данном случае задача содержит фактически две разные задачи:

Содействие созданию новых производств;

Техническое перевооружение и реконструкция предприятий по производству строительных материалов и строительной индустрии.

7. Одна из задач не может включать в себя другие задачи.

Пример. Задача 1 - создание условий для развития малого инновационного предпринимательства в N-й области.

Задача 2 - создание условий для развития науки и инновационной деятельности в N-й области.

В задачу 2 (создание условий для развития инновационной деятельности) по сути входит задача 1 (создание условий для развития инновационного предпринимательства).

8. В подпрограмму должны входить только те задачи, за решение которых отвечает соответствующий орган власти.

Пример. Задача - создание положительного имиджа предпринимателей. Непонятно, почему орган власти должен заниматься созданием положительного имиджа предпринимателей.

9. Задача не может формулироваться как выполнение того или иного нормативного правового акта.

Пример. Задача - реализация Федерального закона от 12 октября 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». В такой формулировке отсутствует конечный результат, на который направлено решение данной задачи.

Формулирование мероприятий

Мероприятие является частью подпрограммы, рассматривается как совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи подпрограммы. Подпрограмма состоит из мероприятий (мероприятий и ВЦП). При этом, вероятнее всего, мероприятия будут дробиться на более мелкие и формироваться на двух уровнях как основное мероприятие и мероприятие. Ведомственные целевые программы также состоят из мероприятий. Поэтому можно говорить, что подпрограммы состоят из основных мероприятий (основных мероприятий и ВЦП), которые в свою очередь состоят из мероприятий.

В рамках одного основного мероприятия могут объединяться различные по характеру мероприятия (в том числе мероприятия по осуществлению инвестиций, закупке товаров, работ, услуг, оказанию государственных услуг (выполнению работ), разработке мер нормативно-правового регулирования, научному обеспечению мероприятий, способствующих улучшению условий ведения бизнеса в сфере реализации государственной программы и др.). Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы. На решение одной задачи может быть направлено несколько основных мероприятий. Не допускается формирование основных мероприятий, реализация которых направлена на достижение более чем одной цели (задачи) подпрограммы государственной программы (за исключением основных мероприятий, направленных на нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое) обеспечение реализации подпрограммы).

Формулировка мероприятий должна отражать способ реализации задачи (оказание услуг, проведение строительных работ, модернизация оборудования) и быть связанной с выполнением бюджетного обязательства. В то же время мероприятие не должно формулироваться как финансовая операция (предоставление субсидии, бюджетная инвестиция, расходы на софинансирование).

Мероприятие измеряется показателями непосредственных результатов (показатели объема, процесса: численность потребителей, количество введенных в действие объектов и т. д.). Задачи, решаемые мероприятиями, находятся на нижнем уровне иерархической цепочки целей государственных программ, увязывающей цели государственной программы, цели и задачи подпрограмм с мероприятиями. В целом эта цепь формирует так называемое дерево целей. Чем четче сформулировано каждое звено этой цепи, тем строже и логичнее будет структура государственной программы.

Указанные выше рекомендации относятся к функциональным подпрограммам. Подпрограммы, направленные на обеспечение реализации государственной программы, имеют некоторые особенности. В частности, цель этой подпрограммы формулируется как обеспечение эффективного управления реализации государственной программы. Задачи могут включать внедрение новых управленческих механизмов в сфере реализации государственной программы (например, переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде, разработка и внедрение единых нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) подведомственными учреждениями, модернизация технического оснащения и внедрение информационно-коммуникационных технологий, если результаты такой модернизации будут использоваться для целей нескольких подпрограмм государственной программы), обеспечение выполнения международных обязательств в сфере реализации государственной программы (если такие международные обязательства не могут быть включены в состав иных подпрограмм государственной программы), информационное обеспечение реализации государственной программы и мониторинг ее реализации.

В состав основных мероприятий могут включаться:

Расходы на содержание органов исполнительной власти субъектов РФ;

Расходы на обеспечение выполнения международных обязательств;

Расходы на информационное обеспечение, мониторинг и оценку эффективности хода реализации государственной программы в целом;

Расходы на проведение научных исследований и иных работ, результаты которых используются для достижения целей и решения задач не менее двух других подпрограмм государственной программы.

В состав мер правового регулирования по подпрограмме, направленной на обеспечение реализации государственной программы, включаются меры по повышению эффективности реализации государственных функций и оказания государственных услуг региональными органами исполнительной власти в сфере реализации государственной программы, обеспечению эффективного управления реализацией государственной программы, если такие меры направлены на достижение целей и решение задач не менее двух других подпрограмм государственной программы.

1. Перечень мероприятий не может быть уже, чем задача подпрограммы, которую они решают.

Пример. Задача - совершенствование организации деятельности отдела записи актов гражданского состояния N-й области по реализации федеральных государственных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Мероприятие 1 - организация работы по своевременной полной государственной регистрации актов гражданского состояния на территории N-й области.

Мероприятие 2 - осуществление юридически значимых действий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на территории N-й области.

Мероприятие 3 - создание и наполнение единого электронного банка данных актов гражданского состояния на территории N-й области.

Очевидно, этот перечень мероприятий недостаточен для выполнения задачи и требует дополнения другими мероприятиями по совершенствованию организации деятельности данного органа.

2. Мероприятие не должно быть сформулировано как задача или цель.

Пример. Мероприятие - повышение качества услуг по охране общественного порядка в местах отдыха детей и молодежи. Эта формулировка больше подходит для задачи, чем для мероприятия.

3. Мероприятие должно иметь легкоизмеримый показатель непосредственного результата.

Пример. Мероприятие - повышение информированности населения о деятельности исполнительных органов государственной власти N-й области. В данном случае мероприятие трудноизмеримо, кроме того, оно сформулировано как задача.

Пример 1. Мероприятие - оперативное исполнение отдельных поручений губернатора N-й области, требующих неотложного решения со стороны правительства N-й области. Требуется разъяснение, о каких поручениях идет речь.

Пример 2. Мероприятие - проведение мероприятий организационного характера. Требует дополнительного объяснения термин «организационный характер» мероприятий.

Пример 3. Мероприятие - подготовка пакета документов для представления в федеральное министерство. Формулировка мероприятия также требует конкретизации.

Пример. Формулировки «субсидии на...», «выплата стипендий», «гранты на...», «расходы на содержание государственного казенного учреждения...».

Пример 1. Формулировку «публикация в средствах массовой информации...» рекомендуется заменить на формулировку «подготовка публикаций...».

Пример 2. Формулировку «мониторинг социально-экономического состояния...» рекомендуется заменить на «проведение мониторинга...».

В целом применение на практике рекомендаций по формулированию основных элементов региональной государственной программы в сочетании с логико-структурным анализом будет способствовать улучшению структурирования государственных программ и превращению их в действенный инструмент государственной политики на региональном уровне.

Авторы статьи: Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук, Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук

В практике управления важно также найти действенный метод конкретизации и взаимной увязки целей. Эффективным механизмом решения этой задачи можно считать построение так называемого дерева целей. «Дерево целей» - это графическое представление взаимосвязей и соподчиненности целей и задач одной или нескольких систем. При этом сложные и комплексные цели расчленяются в соответствии с выбранными критериями на ряд менее сложных, которые также разделяются на простые цели (подцели) и задачи (подзадачи). «Дерево целей» позволяет оценить вероятность достижения как низших, так и высших целей в соответствии с имеющимися ресурсами, а также установить приоритет целей.

«Дерево целей» должно удовлетворять двум основным требованиям: полноты и непротиворечивости.

Описание каждой цели должно достаточно полно раскрывать ее содержание и быть однозначным, т.е. не допускать различных толкований. Каждая цель должна раскрывать содержание только одной цели более высокого уровня. Не должно быть циклов на «дереве целей», наличие которых означает противоречивость оказавшихся в цикле целей.

• 1. «Дерево целей» строится сверху вниз, с формулированием основной цели, пусть даже в самых общих выражениях.
• 2. Цели одного уровня не должны входить друг в друга, а могут только частично пересекаться. Разбиение пересекающихся целей на низших уровнях, как правило, приводит к выделению в их ветвях практически одинаковых более мелких целей.
• 3. Цели одного уровня по своей значимости должны быть достаточно однородными, т.е. играть практически равные роли в достижении целей более высоких уровней.
• 4. Цели верхнего уровня, разбиваемые на более мелкие на низших уровнях, должны перекодироваться в язык соответствующего класса подсистем и элементов с трансформацией понятий и их знаковых обозначений.
• 5. Число уровней разбиения генеральной цели определяется требуемой точностью решения задач. Однако дробить цели управления можно лишь до тех пор, пока они остаются в рамках общественных и экономических категорий.
• 6. «Дерево целей» по всем своим ветвям должно быть доведено до уровня, который считается низшим в своей ветви. Цели предприятия, как правило, имеют четыре уровня разбиения.

«Дерево целей» в основном предназначено для того, чтобы связать цели со средствами их достижения (самый низший уровень фактически раскрывает набор средств достижения генеральной цели) и выявить взаимосвязи, существующие между подцелями и более мелкими целями различных ветвей дерева на каждом его уровне. При постановке целей обязательной является оценка их достижимости, т.е. выработка стратегии достижения этих целей.

Бывает и так, что первоначальная формулировка цели неверна и цель заключается в другом. В этом случае необходимо пересматривать цель и стратегию ее достижения.

Вопрос о целеполагании в государственном управлении принадлежит к числу актуальных и важных для управленческой теории и практики.

Цель в управлении представляет собой идеальный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов.

Выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающихся всего общества, а с другой - опирающихся на государственную власть, - очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.

• 1. Общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри него, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, конкретное знание потребностей и интересов управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государственного управления.
• 2. Субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом.
• 3. Иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. Главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.

По источнику возникновения, содержанию и логической последовательности основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру [см. 1]:

общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом - с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;

деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Представленная иерархия целей во многом условна, является предметом логических размышлений, но она создает известный ориентир, «шкалу отсчета» в данном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осуществляет цели.

4. Построение «дерева целей» государственного управления. Центральными, определяющими («стволом») «дерева целей» государственного управления являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими.

Построение «дерева целей» государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям.

В «дереве целей» государственного управления особое место занимает их стратегический уровень. Это наиболее сложное и ответственное целеполагание, от которого очень многое зависит в организации и функционировании системы государственного управления (как государственных органов, так и управляемых объектов). Для государственного управления имеют значение как социальное предвидение - целеполагание в самом общем виде, ожидание наступления определенных событий или явлений с предполагаемыми результатами, так и социальное прогнозирование - определение вариантов развития и выбор наиболее приемлемого, оптимального, исходя из ресурсов, времени и социальных сил, способных его обеспечить. Стратегия есть наука, искусство и опыт осуществления крупных, масштабных операций, преобразований, реформ и иных действий, призванных качественно изменить сложившееся положение, состояние общественных дел, ситуацию в важной отрасли деятельности, соотношение сил в противоборстве определенных интересов. Главное в стратегии - направленность на новое качество, новый уровень, новое состояние. По своему содержанию, набору элементов, их взаимозависимостям стратегия представляет собой сложное явление, определяющее роль управления в общественной жизнедеятельности.

Особое значение в обществе принадлежит стратегическому уровню государственного управления, соединяющему национальную судьбу страны с судьбой мирового сообщества. Следует выделить характерные черты стратегического уровня государственного управления:

• - учет многообразия определенных (устойчивых) и неопределенных (изменчивых, вероятностных) условий и факторов;
• - охват значительного исторического времени действия - 5, 10, 15 лет и более;
• - вовлечение в анализ и оценку многих и разнообразных преобразуемых (подлежащих изменению) явлений, отношений и процессов;
• - системное и иерархическое построение «дерева целей», в котором реализация одних целей обеспечивает осуществление других (принцип нарастания качества);
• - ориентация на комплексность и многообразие используемых ресурсов, в том числе на создание новых ресурсов;
• - формирование системности (логической согласованности и последовательности) управленческих решений и действий;
• - установление жесткого контроля (мониторинга) движения по реализации поставленных целей;
• - обеспечение открытого, адаптационного характера планирования управленческой деятельности, способствующего осуществлению стратегии.

В государственном управлении стратегия, выражающая основные направления и тенденции развития общества, должна быть представлена публично, нормативно закреплена и распределена по субъектам и объектам ее реализации. Формами публичного представления и нормативного закрепления стратегического уровня государственного управления могут быть следующие:

• - государственная политика - реализующаяся сущность государства, посредством которой она выполняет свою миссию обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества;
• - государственные программы - целевые, ресурсные и управленческие направления качественного преобразования каких-либо сфер или областей жизнедеятельности общества, согласованные и утвержденные к исполнению в качестве обязательных;
• - государственные концепции - принципиальные взгляды, позиции, ценности государственных органов либо их руководителей по актуальным проблемам общественного развития;
• - государственные планы - направления и способы конкретных решений и действий по достижению намеченных объективных результатов;
• - законодательные и иные нормативно-правовые акты, фиксирующие посредством правовых норм желаемые для общества идеалы, ценности и цели поведения, деятельность людей, их коллективов и общностей;
• - совокупности управленческих решений и действий, характеризующие направления и логику реализации компетенции конкретных государственных органов или их подсистем.

Общая (комплексная) стратегия в государственном управлении распределяется по различным региональным уровням: географическим, экономическим, политико-административным, городским и сельским поселениям.

Механизмом реализации стратегии выступает стратегическое планирование - непрерывный процесс организации и корректировки целей, функций и форм управленческой деятельности государственных органов по пути движения к новому качеству решения проблемы, состояния субъектов и объектов управления.

Обоснованность и действенность целей государственного управления и их «дерева» определяется связанностью с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. Особое значение здесь имеют природные и человеческие ресурсы. Немаловажная роль отводится ресурсу права.

В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, как знания, или, иными словами, инновационно-технические возможности общества.

Рациональное и эффективное государственное управление требует связанности целей, средств и результатов их реализации, ибо только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы.

Таким образом, цели государственного управления, представленные в определенном «дереве», призваны отвечать следующим требованиям:

• - объективность и обоснованность (т.е. цели должны исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и технологий деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних);
• - социальная мотивированность (т.е. цели должны «идти» от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку, стремление воплотить их в жизнь);
• - обеспеченность в ресурсном отношении, как с интеллектуальной, так и с материальной стороны;
• - системная организованность (т.е. включение в определенной последовательности стратегических, оперативных и тактических целей, общих и частных, главных и обеспечивающих, конечных и промежуточных и т.д.)

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, общие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления [ 1 ]. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и динамичность как управляющей системы.

На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства - его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изменяющимся целям - с другой. Важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, нормативный, информационный, правовой и практический процессы в государственном управлении. Методика системнофункционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления.

Целевые комплексные программы (ЦКП) разрабатываются с целью достижения социально-экономических целей на основе повышения эффективности общественного производства за счет средств бюджета Украины.

Разработка программы предполагает определение перечня и содержания мероприятий, их взаимное согласование по срокам реализации, распределение ресурсов. Мероприятия охватывают, как правило, не только непосредственно сферу производства, которая предполагается программой, освоение технологии, но и родственные отрасли производства предметов и орудий труда, необходимых для выпуска программной продукции, а также смежную сферу производственного и непроизводственного потребления целевого продукта. Для каждой программы перечень таких мероприятий является специфическим и зависит от содержания программ, сроков реализации, уровня программирования.

Формированию перечня проблем, по которым должны разрабатываться целевые комплексные программы, предшествует определение приоритетных направлений развития национальной экономики и социальной сферы, которые требуют программного решения. Верховной Радой Украины приняты такие приоритетные направления: здоровье человека, охрана окружающей среды, продовольствие, наукоемкие технологии, ресурсосбережение, информатика, автоматизация и приборостроение, новые вещества и материалы, национально-культурное возрождение.

По этим направлениям с учетом критерия актуальности методом экспертных оценок определяют перечень программ. Перечень государственных программ формирует Академия наук Украины с участием заинтересованных министерств, ведомств, научно-исследовательских учреждений. Этот перечень рассматривается в Кабинете Министров Украины, который вносит соответствующие изменения и передает его на рассмотрение Верховной Рады Украины, которая принимает окончательное решение.

По установленному перечню проблем открывается конкурс на разработку конкретных целевых программ. Участники конкурса должны разработать предложения по созданию программы: концепцию, структуру, четко сформулировать конечную цель программы, определить перечень проектов (мероприятий), которые будут реализовываться в рамках программы.

Победитель конкурса определяет главную организацию, сроки, объемы и механизмы финансирования программы, форму реализации задач, контроль за их выполнением.

Типичный перечень показателей программ социально-экономического развития:

o производство важнейших видов продукции для нужд программы;

o лимиты капиталовложений и объемы строительно-монтажных работ на реализацию программы;

o государственный заказ на производство (поставка) продукции, работ и услуг, необходимых для выполнения программы;

o государственный заказ на введение в действие производственных мощностей и основных фондов;

o перечень важнейших строек;

o. расходы сводного государственного бюджета на реализацию целевой программы;

o затраты валютных ресурсов;

o перечень важнейших мероприятий в сфере внешнеэкономических связей.

Разработка государственных комплексных экономических программ основывается на использовании программно-целевого метода системно-структурного анализа с построением иерархической модели типа "дерева целей", в которой согласуются цели со средствами их достижения.

Алгоритм разработки программ

Разработка программы происходит в следующей последовательности:

1. Формируется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и определяется задание на разработку программы для ее (проблемы) решения, в котором определяют: цель программы, лимиты ресурсов, участников реализации программы и другую необходимую информацию.

2. Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель программы, как правило, делится на составляющие, образуя упорядоченную иерархию задач, которые отражают внутреннюю структуру как проблемы, так и программы.

3. Формируется перечень задач и комплекс мероприятий для реализации программы. Перечень основных задач программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. Для каждой задачи разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

4. Рассчитываются основные показатели и ресурсное обеспечение программы. Осуществляется оценка новых затрат ресурсов и капитальных инвестиций на реализацию программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект.

5. Осуществляется оформление программных документов, согласования и утверждения программы.

Формирование программы предполагает определение главной цели с последующим ее розпордилом иерархическую множество конкретных целей. Общая цель программы разбивается на функциональные и предметные цели, которые в свою очередь делятся на множество локальных (частных) задач, называются "дерево целей". Процедура построения "дерева целей" является эвристической, то есть основывается на оценке экспертов и включает следующие стадии:

o построение функционального "дерева целей";

o формирование комплекса цилерсализуючих систем;

o разработка целевых нормативов;

o ранжирование целей.

Ресурсное обоснование программы предполагает определение затрат на осуществление каждого из мероприятий программы и на программу в целом. В этом разделе программы отображается потребность в капитальных вложениях, необходимых основных видах материальных ресурсов, потребность в рабочей силе, финансовых ресурсах, в том числе валютных.

Методы разработки и обоснования различных вариантов ЦКП

o экономический анализ развития отдельных комплексов и сфер экономики, удовлетворение потребностей народного хозяйства и населения в конечной продукции, сравнение альтернативных вариантов;

o структурный анализ, то есть методы формирования структурных и технологических вариантов удовлетворения потребностей народного хозяйства в продукции определенного комплекса и производства;

o балансовые методы (нормативные и статистические), связывают конечные, показатели по основным промежуточными и ресурсным показателям;

o факторное обоснование уровня и основных показателей развития (производственная функция, производство и распределение продукции). Анализ программ государственных ассигнований осуществляется по следующим

этапами:

1) определение потребности, источники спроса на ту или иную государственную программу;

2) определение несостоятельности рынка при решении определенных проблем и выявления предмета программы;

3) определение альтернативной программы, которой можно воспользоваться для решения конкретных проблем, и вывод о важности характеристик программы для предсказания ее последствий;

4) идентификация эффективности последствий альтернативной программы;

5) идентификация дистрибьюторских последствий альтернативной программы;

6) идентификация соотношений равенства и эффективности;

7) идентификация пределы, на которой альтернативные программы достигают цели государственной политики;

8) определение влияния политического процесса на разработку и реализацию государственных программ.

В демократических странах Запада правительства несут ответственность за удовлетворение жизненно важных потребностей индивида. В США такая политика берет начало со времен Ф. Рузвельта. В 1964 президент Л. Джоисон объявил программу "войны с бедностью". Он считал, что обязанностью государства является не только забота о бедных, а уничтожение коренных причин бедности. Сейчас в США разрабатываются государственные программы благосостояния. Одни из них гарантируют выплаты наличными (Программа помощи семьям с детьми на иждивении, Программа обеспечения дополнительного дохода и т.п.). Программы второго вида гарантируют целевую помощь ("Medicaid" обеспечивает бесплатную медицинскую помощь гражданам с низким уровнем дохода; программы строительства жилья и обеспечения электроэнергией предоставляют субсидии для удовлетворения потребностей в жилье и электроэнергии, то есть помощь в натуральной форме).

Выбор вариантов мероприятий должен осуществляться путем сравнения результативности программы и затрат на ее реализацию. Оптимальной будет та программа, которая обеспечит высокий социально-экономический эффект.