Функциональный подход к управлению. Функции высших порядков

В последние годы в правовой литературе обращают на себя внимание представляющие научный интерес исследования, критикующие "узкую" и "широкую" концепции определения государственного механизма. В их основе лежит попытка рассматривать механизм государства в динамике, во взаимоотношении между собой его составных частей. Одним из первых данную позицию выразил Г.А. Мурашин, который еще в 1972 году писал: «Механизм государства употребляется наряду с термином "государственный аппарат", однако, лучше определяется суть этого явления... не в статике, а в движении». Наиболее последовательно эта позиция была аргументирована Э.П. Григонисом, который обращался к лексическому значению слов "аппарат" как совокупности учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления, и "механизм" как системы. Где движение одного вызывает движение другого, и пришел к следующему выводу: понятия "государственный аппарат" и "государственный механизм" лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, статике (государственный аппарат), и та же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства). Само понятие механизма государства Э.П. Григонис определяет как "функционирование, действие органов государства", что выражается в определенных способах, принципах функционирования системы государственных органов (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой его отдельных частей.

Приведенный обзор различных подходов к решению проблемы определения понятия механизма государства РФ позволяет сделать некоторые выводы:

• - во-первых, единое понимание механизма государства в современной отечественной юридической науке на сегодняшний день не выработано; во-вторых, по данному вопросу существуют три наиболее распространенные точки зрения: механизм государства - это система государственных органов (понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» тождественны);
• - во- вторых, механизм государства - это совокупность не только органов государственной власти (законодательных, исполнительных, судебных), но и государственных организаций, предприятий, учреждений (учебных, научных, лечебных и иных). А также так называемых «материальных придатков» (армии, правоохранительных органов, исправительно-трудовых учреждений и др.);
• - и, в-третьих, механизм государства - это функционирование, действие органов государства, их динамика.

Нельзя не учитывать тот факт, что в настоящее время в России утвердился и продолжает формироваться новый тип государственного механизма. В связи с этим некоторые точки зрения, предложенные в период существования механизма Советского государства, построенного на основе руководящей роли партии и огосударствлении многих сфер жизни общества, вовсе не применимы к определению механизма современного Российского государства, его структуры, принципов формирования и функционирования. Наука теории государства и права уже отошла от понимания узко классовой сущности самого государства, многих его категорий, что диктует необходимость нахождения новых подходов, в частности, к решению проблемы определения данного института. Все три концепции, несомненно, имеют право на существование. Можно согласиться с указанными ранее исследователями, которые считают, что под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства - те же органы, но взятые в динамике. Рассматривая аппарат государства, нужно говорить, прежде всего, о порядке образования, структуре, компетенции того или иного государственного органа, об их видах, о статусе государственных служащих и о других подобных аспектах. А, исследуя механизм государства, необходимо анализировать непосредственно вопросы деятельности государственных органов, их место и роль в государственном механизме, направления взаимодействия между собой, проблемы функционирования и пути их преодоления.

Сам термин «механизм» в прямом смысле применяется в техническом значении, его толкование связывается с внутренним устройством машины. Любой механизм - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, элементов при наличии, с одной стороны, внутренней упорядоченности и согласованности между ними, а с другой - дифференциации и относительной автономности. Применительно к структуре современного государственного механизма РФ важнейшими такими элементами являются государственные органы, организованные и функционирующие с учетом ряда принципов, наиболее значимым структурообразующим из которых является закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей. От уровня развития законодательных, исполнительных и судебных органов, четкости целей и задач их деятельности, компетенции, взаимодействия между собой и ряда других факторов в значительной мере зависит эффективность всего механизма государства. Таким образом, структурно можно выделить в механизме современного Российского государства совокупность государственных органов (государственный аппарат) в его широком значении (а не только как совокупность органов исполнительной власти), однако, вслед за сторонниками третьего подхода следует рассматривать их в динамике. Действительно, любой механизм подразумевает динамичную систему элементов. Однако, важно подчеркнуть, что механизм есть система в действии, а не «действие системы». В связи с этим, можно предположить, что более точным было бы определять механизм государства не как действие органов государства, а как систему государственных органов (государственный аппарат) в динамике, то есть в действии, в процессе осуществления государственной власти, функционировании и во взаимодействии.

Как справедливо отмечают М.И. Абдулаев и С.А. Комаров, каждый государственный орган выполняет определенные задачи, является «приводным ремнем» общего государственного механизма, в котором все органы действуют согласовано. В итоге этот особый «живой организм» непрерывно находится в движении, в развитии. Однако, механизм современного государства - это не простое механическое соединение, суммирование его отдельных элементов, а их четко организованная и упорядоченная система, где изменение одного элемента ведет к изменению системы в целом, так как все части находятся во взаимодействии между собой.

На данных положениях базируется системный подход как направление в методологии научного познания, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем, что требует раскрытия их целостности, выявления их элементов, а также взаимодействия системы со средой. С данным подходом тесно связан функциональный метод, который используется в науке для выделения в системах составляющих структурных частей, элементов с точки зрения их назначения, роли, функций, многочисленных типов связей между ними, взаимовлияния. В рамках взгляда на понятие государственного механизма как динамичной, функционирующей системы государственных органов его структура должна рассматриваться в неразрывной связи с деятельностью его элементов, с учетом взаимодействия между ними.

Системно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает неразрывное сочетание, единство следующих аспектов:

• - определение места и роли в нем образующих его элементов - государственных органов - системный аспект;
• - изучение их назначения, анализ выполняемых функций и направлений взаимодействия между собой - функциональный аспект.

При таком подходе механизм государства предстает не просто как функционирующая система государственных органов, а как совокупность взаимодействующих подсистем, осуществляющих государственную власть и функционирующих в рамках целостной системы аппарата государства. Механизм государства внутренне един. Каждый государственный орган как часть целого является носителем государственной власти, имеющей единый источник - народ. Любой государственный орган представляет собой единичное в рамках общего государственного механизма и, имея собственную природу и определенное назначение, содержит тем самым в себе потенциальную возможность для выделения его в структуре механизма государства в целом.

С учетом системно-функционального подхода в структуре механизма государства можно выделить совокупность взаимодействующих подсистем государственных органов, осуществляющих государственную власть и образующих государственный аппарат. Исследование вопросов сущности, понятия, структуры, назначения государственного механизма, анализ направлений взаимодействия между государственными органами имеют существенное значение для юридической науки и практики, так как содействуют повышению уровня эффективности функционирования механизма государства в целом и отдельных его составляющих.

Рассмотрим два подхода к управлению организацией - функциональное управление и процессный подход. Первый подход применялся до конца XX века, но постепенно организации стали переходить к процессному управлению.

Большинство компаний были построены по функциям и уровням иерархии, и большинство людей считали это единственным эффективным способом организации.

Научный подход к управлению, разработанный Фредериком Тейлором, является лучшим выражением этих идей. Он утверждал, что работа может быть выполнена наиболее производительно, если разбить ее на простые элементы и если люди, особенно рабочие, распределяются управляющими и специализируются на конкретной простой части работы. Он также верил в важную роль управления. «Только через более полную стандартизацию методов, ускоренное внедрение лучших достижений и условий труда, а также усиление кооперации можно обеспечить более быстрое выполнение работы. И обязанность по соблюдению стандартов и увеличению кооперации лежит только на руководителях».

Естественным следствием этих взглядов стало распространение функционально-ориентированных организаций.

Функционально-ориентированная организация - организация, структура которой неизменна, имеет вертикальную топологию, построенную в соответствии с выполняемыми функциями, и строгую иерархическую подчиненность «сверху - вниз».

Рис. 13.

Суть функционального управления - контроль над исполнением сотрудниками их функций и строгое исполнение работниками указаний «эксперта». Норма управляемости, т.е. научно обоснованное количество подчиненных, которых можно контролировать, составляет 5 ± 2 человека. Определяющий параметр эффективности - профессиональная квалификация руководителя, поскольку он сам распределяет сферы деятельности между подчиненными.

Функциональное управление характеризуется следующими особенностями:

• Отсутствует быстрая реакция на изменения в связи с наличием вертикальной иерархии.
• Внедрение инноваций осуществляется крайне медленно, так как процесс согласования слишком долгий. Инновации рассматриваются как объекты, внедрение которых связано с повышенным риском и требуется только в исключительных случаях.
• Сотрудники организации ориентированы не на клиента, а на вышестоящего руководителя. Основная цель заключается в том, чтобы отчитаться перед руководителем, а не удовлетворить потребности клиента.
• Между подразделениями возникает непроизвольная разрушительная конкуренция, так как каждый руководитель подразделения хочет выглядеть в глазах вышестоящего руководства лучше других.
• Система мотивации персонала не связана с качеством обслуживания клиентов, в связи с этим нет заинтересованности работающих в конечном результате. Каждый сотрудник выполняет четкие указания руководителя в рамках своего функционального подразделения, не понимая своего участия во всей цепочке производства продукции и услуг.
• Рост накладных расходов - сначала процесс разбивается на множество отдельных операций, а затем «склеивается» через управленческий аппарат.
• Каждое функциональное подразделение опирается только на небольшие участки процесса.
• Эффективность работы отдельного подразделения может достигаться в ущерб всему процессу.
• Руководители отвечают за работу подразделений, а не за реализацию процессов. Осуществляется вертикальное управление.
• Информационные системы не интегрированы, в каждом подразделении «свои автоматизация и управление».

Функциональное управление присутствовало во многих организациях на протяжении всего XX века. Только в конце 1990-х годов компании стали переходить к процессному управлению. Этот переход был вызван определенными условиями, которые выставляла рыночная среда. К таким условиям относятся:

• информатизация общества,
• развитие процессов глобализации,
• жесткая конкуренция с лучшими мировыми производителями,
• ориентация на потребителя,
• более изысканные потребности клиентов,
• существенное сокращение жизненного цикла продукции.

Для того, чтобы можно было функционировать и развиваться с учетом выше представленных условий, требовался новый подход к управлению, который получил название - процессное управление.

В отличие от функционального управления в процессном управлении выделяется понятие «бизнес-процесс» - последовательность действий, направленных на получение конкретного измеримого результата. Согласно стандарту ISO 9000:2000 процесс определяют как устойчивую, целенаправленную совокупность взаимосвязанных видов деятельности, которая по определенной технологии преобразует входы в выходы, представляющие ценность для потребителя (рис. 14).

Понимание процессного подхода базируется на следующих положениях:

• определении процессного и системного подходов применительно к организации;
• определении бизнес-процесса организации;
• понимании этапов внедрения процессного подхода в организации;
• определении структуры связанных между собой бизнес-процессов организации.

Рис. 14.

Процессный подход рассматривает организацию как совокупность взаимосвязанных бизнес-процессов, выполнение которых делает ее ориентированной на результат, имеющий ценность для потребителя. Каждый сотрудник компании четко понимает, какую работу и за какой период ему нужно выполнить, для того чтобы бизнес-процесс, в котором он участвует, привел к желаемому результату, с учетом определенных требований по качеству.

Таким образом формируется четкая прозрачная структура организации, где каждый знает свои функции и их роль в реализации бизнес- процессов компании, направленных на достижение поставленных целей, согласно разработанной стратегии (рис. 15).

Рис. 15.

Каждый процесс должен иметь цель или систему целей, на достижение которых он направлен. Цели определяются исходя из требований потребителей результатов процесса. Изначально необходимо сформулировать наиболее важную цель процесса, а затем, на ее основе разработать метрику процесса. Использование нескольких целей потребует определения их интегральной оценки путем введения весовых коэффициентов. В этом может помочь методика PATTERN (Planning Assistance Through Technical Evaluation of Relevance Numbers). Сущность данного метода заключается в следующем. Для каждого уровня иерархической структуры выделяется ряд критериев. С помощью экспертной оценки определяются веса критериев и коэффициенты значимости, характеризующие важность вклада каждого элемента структуры в обеспечение критериев. Значимость некоторого элемента структуры определяется коэффициентом связи, который представляет сумму произведений всех критериев на соответствующие коэффициенты значимости. Общий коэффициент связи некоторого элемента структуры определяется путем перемножения соответствующих коэффициентов связи в направлении вершины структуры.

Данную методику эффективно применять при формировании дерева целей организации, которое включает стратегические цели, цели процессов и цели конкретных сотрудников (согласно методу «Управление по целям»).

• Результативность - любой процесс должен быть ориентирован на результат, согласно потребностям клиентов.
• Стоимость - совокупная стоимость выполнения функций процесса и передачи результатов между ними.
• Время цикла - продолжительность выполнения единичного экземпляра процесса, включающая времена выполнения функций процесса, времена подготовки, ожидания и передачи результатов между функциями.
• Управляемость - степень соответствия реализации экземпляра процесса требуемым целевым показателям.
• Эффективность - показывает, насколько оптимально используются ресурсы для достижения требуемого результата.
• Гибкость - способность процесса приспосабливаться к изменениям внешней среды.

Процессно-ориентированную организацию можно определить как организацию, в которой система управления имеет кросс-функциональную топологию, обеспечивающую управление деятельностью и ресурсами в процессах.

Особенности процессно-ориентированных организаций следующие:

• в выполнении процессов участвуют сотрудники различных функциональных подразделений;
• управление ориентировано на достижение целей процессов, которые ведут к достижению стратегических целей организации;
• быстрая адаптация к изменяющимся условиям внешней среды;
• упрощенный механизм взаимодействия и обмена информацией между сотрудниками различных подразделений, участвующими в процессе.

Рис. 16.

Для эффективной деятельности организации необходимо выявление, понимание и административное управление системой взаимосвязанных процессов с целью достижения заданных стратегических целей. Процессное управление - это управление, в котором целеположение определяет совокупность процессов для достижения поставленных целей, а процессы задают структуру и ресурсы, требуемые для своего существования.

Процессное управление представляет собой мост между централизацией и децентрализацией в управлении, т.к. при таком подходе человеческим ресурсам делегируются полномочия для выполнения конкретных функций или процедур, а информация предоставляется ресурсам централизованно на основании прав, которыми данные ресурсы обладают.

Процессное управление не дееспособно при отсутствии интегрированных информационных систем. Внедрение процессного подхода должно сопровождаться параллельным внедрением информационных технологий, автоматизирующих бизнес-процессы.

Таким образом, в отличие от функционального управления, где вся деятельность организации представлена в виде отдельных функций, выполняющихся функциональными подразделениями, процессное управление основывается на выделении совокупности бизнес-процессов, направленных на достижение конкретного результата.

Рис. 17.

Но противопоставление процессного и функционального подхода принципиально неверно. Функции, так же, как и процессы, являются равнозначными понятиями управленческой деятельности, и не могут существовать в отрыве друг от друга. Результатом функционального и процессного подходов является проектирование одновременно организационной структуры (т.е. функциональных областей) и порядка взаимодействия в ее рамках (т.е. процессов). Разница только в исходных точках проектирования: распределять ли функциональные обязанности на основе процессов или проектировать процессы взаимодействия между функциональными областями.

Эффективность работы любой организации (банка, промышленного предприятия, торговой компании) в значительной степени определяется эффективностью управления, его соответствием внутренним и внешним условиям деятельности организации. Изменение этих условий не может не вызывать и изменения способов управления. В последние десятилетия XX века традиционный функциональный подход к управлению начал вытесняться процессно-ориентированным подходом. Он идет по всему миру во всех отраслях, включая банковскую. Но, похоже, этот переход почти не наблюдается в российской банковской сфере. Почему? Может быть, российские банки еще не «созрели» для процессно-ориентированного управления? Или дело в инструментарии, точнее — в его отсутствии? Для начала уясним разницу между функциональным и процессным подходами к управлению.

Итак, при функциональном подходе к управлению перед каждой структурной единицей (сотрудник, отдел, управление) закреплен ряд функций, описана область ответственности, сформулированы критерии успешной и неуспешной деятельности. Как правило, горизонтальные связи между структурными единицами слабы, а вертикальные связи по линии « начальник-подчиненный » — сильны. Подчиненный отвечает только за порученные ему функции и, возможно, за деятельность своего подразделения в целом. Функции и результаты работы параллельных структурных единиц его не очень интересуют.

При процессном подходе к управлению каждая структурная единица обеспечивает выполнение конкретных бизнес-процессов, в которых она участвует. Обязанности, область ответственности, критерии успешной деятельности для каждой структурной единицы сформулированы и имеют смысл лишь в контексте конкретного бизнес-процесса. Горизонтальные связи между структурными единицами при таком подходе значительно сильнее, чем в случае функционального подхода. Вертикальные связи между структурными единицами и по линии « начальник-подчиненный » несколько слабее.

Сотрудник отвечает не только за свои функции, но и за те бизнес-процессы, в которых он задействован. Функции и результат деятельности параллельных структурных единиц, которые участвуют в тех же бизнес-процессах, что и он, для него важны. Возникает взаимная ответственность за результат бизнес-процесса между всеми его участниками.

Функциональный подход наиболее оптимален в тех случаях, когда весь бизнес-процесс (или его значительная часть) сосредоточен в рамках одной структурной единицы. Например, в случае промышленного предприятия, когда некоторая структурная единица выполняет полный цикл производства и продажи некоторого товара: от закупки сырья до реализации готового продукта. В целом такая схема больше всего подходит предприятиям со стабильными бизнес-процессами, действующим на рынках с низким уровнем конкуренции. К таким рынкам относятся и рынки естественных монополий.

Но для современных предприятий характерна сложная организационная структура, в рамках которой ответственность за выпуск конечного продукта распределяется между несколькими структурными единицами — высокопрофессиональными, но узкоспециализированными. И в этом случае преимущества процессного подхода становятся очевидны, особенно для предприятий, действующих на рынках с высоким уровнем конкуренции, когда бизнес-процессы приходится часто менять. А российские банки сейчас интенсивно переходят в этот класс предприятий.

Попробуем оценить необходимость процессно-ориентированного управления для российских банков, исходя из тенденций развития российской банковской сферы за последние несколько лет.

Нарастание динамики и конкуренции — характерные черты российского рынка банковских услуг. За последние семь лет он претерпел следующие изменения:

• вектор привлекательности банковских инструментов кардинально поменял свое направление, как минимум, три раза (ГКО, реальный сектор экономики, retail);
• банковский продукт по характеру потребления превратился из индивидуального в массовый;
• рост конкуренции на рынке банковских услуг заставил современный банк серьезно отнестись к управлению, инновациям и поиску новых банковских инструментов.

В последние два-три года, по мнению экспертов, на первый план вышли существенное повышение сложности предлагаемых продуктов и усиление ориентации на клиента, прежде всего, на массовое обслуживание физических лиц.

Например, кредитный продукт в российском банке за последние годы из самого простого (обычный кредит; кредитная линия; овердрафт) превратился в сложный смешанный продукт (кредит под эквайринг и инкассированную выручку; потребительский кредит с аннуитетными платежами и с возможностью досрочного погашения кредита; автокредитование: связь с залоговым обеспечением и страховым договором).

Такие тенденции не могли не отразиться на требованиях, предъявляемых к управлению банком и, прежде всего, к управлению банковскими продуктами, а также к АБС как инструменту управления банком.

Некоторые из них могут быть вполне удовлетворены в рамках функционального подхода к управлению.

Некоторые, но не все. Например, обеспечение своевременной и адекватной поддержки частым изменениям существующих и разработке множества новых банковских инструментов и продуктов. Функциональный подход к управлению (и поддерживающие его современные АБС) в этих условиях становится неадекватным. Нельзя же каждый раз создавать новое подразделение (или временную рабочую группу) под новый продукт или группу продуктов…

Итак, изменения на российском рынке банковских услуг объективно подталкивают российские банки к переходу на процессно-ориентированное управление.

Психологические и организационные трудности перехода на новую схему управления понятны и очевидны. Инструментальная поддержка (в наше время это поддержка со стороны ИТ) процессно-ориентированного управления — вещь менее очевидная и более сложная.

Функциональный подход к организации управления существует давно и его реализация даже в наше время вполне возможна без применения современных ИТ.

В отличие от этого подхода реализация процессно-ориентированного управления практически невозможна без современных ИТ и, прежде всего, без применения систем класса workflow.

Информационная среда, создаваемая на основе системы класса workflow, оптимизирована для автоматизации управления бизнес-процессами. Основная задача при этом — обеспечить учет, контроль, анализ и планирование бизнес-процесса. Для этого она формулирует задания конкретным исполнителям, предоставляет необходимые инструменты и информацию для выполнения задания, обрабатывает полученный результат, контролирует срок исполнения задания.

Идеологи workflow из Workflow Management Coalition полагают, что без workflow процессно-ориентированная структура управления на практике не жизнеспособна.

Для перехода к процессно-ориентированному управлению предприятие должно описать бизнес-процессы «как есть» и «как должно быть». Затем, чтобы эти описания не остались стопкой документов, а послужили основой реорганизации управления предприятием, необходимы механизмы, побуждающие сотрудников и подразделения принять и провести реорганизацию. Одним из таких механизмов (со стороны ИТ) и является система класса workflow.

В результате перехода на процессно-ориентированное управление должно быть повышено качество бизнес-процессов и управления ими, в целом поднята на новый уровень эффективность основного бизнеса организации. А для ИТ-инфраструктуры организации основными результатами внедрения технологии workflow будут:

• отделение логики функциональных приложений от правил для бизнес-процессов;
• увязка функциональных приложений со стадиями бизнес-процессов;
• улучшение взаимодействия между технологом ИТ и бизнес-аналитиком (или банковским технологом).

Для современных предприятий, действующих в высококонкурентной и динамичной среде (именно в такой среде и действуют российские банки в 2002–2003 гг.), характерно постоянное изменение совокупности их бизнес-процессов. Некоторые бизнес-процессы исчезают, появляются новые, модифицируются существующие. Можно сказать, что такие предприятия находятся в постоянном процессе реинжиниринга своих бизнес-процессов и для них крайне желательно осознавать этот факт и действовать соответствующим образом.

В некоторых простых случаях, например, при переходе от последовательного согласования на кредит к параллельному, оказывается, что и не нужно создавать нового функционала бизнес-процессов, вполне достаточно существующего, который, возможно, надо просто перераспределить между бизнес-процессами (это возможно благодаря отделению логики функциональных приложений от правил для бизнес-процессов). Итак, для успешного перехода на процессно-ориентированное управление после этапа описания бизнес-процессов необходим этап работ по внедрению среды workflow. Для начала же на уровне пилотного проекта надо внедрить в жизнь несколько формализованных (по технологии workflow) бизнес-процессов «как есть», доказав тем самым, что эта среда жизнеспособна и готова поддерживать процессно-ориентированное управление для предприятия в целом.

Внедрение передовых методов управления и информационных технологий идет в России c некоторой задержкой в сравнении с западными странами.

Поэтому имеет смысл ознакомиться с опытом тех, кто идет первыми. Применение процессно-ориентированного управления на основе среды workflow в западных банках растет, но стоит отметить, что workflow очень широко используется и вне контекста поддержки процессно-ориентированного управления для поддержки отдельных бизнес-процессов банка с целью повышения их эффективности. Такой подход у нас получил название «кусочная автоматизация». Наиболее известные примеры применения workflow в западных банках — это, как правило, поддержка крупномасштабных бизнес-процессов, до которых российские банки еще не «доросли» (с этими примерами можно ознакомиться на странице http://www. e-workflow .org/case_studies/financial/index.htm).

Разумеется, при изучении западного опыта надо учитывать не только разницу в масштабах бизнес-процессов и бизнеса, но и различия в условиях деятельности и культуре работы западных и российских банков. В частности, если российские банки только подходят к выпуску множества банковских продуктов, то западные уже давно работают в этом режиме.

Поэтому приведем очень простой гипотетический пример применения процессно-ориентированного управления в банке.

Отдел маркетинга банка совместно с банковскими технологами и финансовыми аналитиками разработал новый банковский кредитный продукт. Требуется провести ряд организационных мер по его внедрению.

Реакция подразделений и сотрудников: изменения в работе кредитного отдела, скорее всего, будут восприняты сотрудниками этого отдела положительно — внедрение нового продукта принесет дополнительную прибыль от деятельности их отдела. Остальные же подразделения, участвующие в его реализации (бухгалтерия, отдел отчетности, операционный отдел и др.), понесут лишь «расходы» в виде исполнения ранее не свойственных дополнительных функций. Особенно это снизит мотивацию сотрудников «профитных» подразделений.

При процессно-ориентированной структуре все задействованные участники бизнес-процесса внесут свой четко определенный вклад в поддержку нового банковского продукта. Подразделения не только положительно отнесутся к новому, более эффективному продукту, но и, будучи заинтересованными в конечном результате, быстро осуществят «практическую» регулировку бизнес-процесса: исправят технологические ошибки, внесут изменения, направленные на оптимизацию процесса.

Стоит отметить, что системы класса workflow, которые используют западные (и некоторые российские) банки, являются внешними по отношению к основным функциональным банковским системам и при таком способе применения возможности workflow для поддержки процессно-ориентированного управления реализуются не в полной мере.

Банки могут воспользоваться преимуществами процессно-ориентированного управления на основе среды workflow только в том случае, если эта среда будет средой и для основных функциональных банковских систем, т.е. она будет встроена в АБС. Точнее, сама АБС будет построена на принципах workflow.

Руководство компании Кворум, исходя из этих тенденций в сфере управления и изменений на российском рынке банковских услуг, а также из анализа развития современных информационных технологий, приняло решение о разработке АБС NEXT — банковской системы нового поколения класса workflow.

На момент выхода этой системы на российский рынок, который запланирован на апрель 2004 года, она будет содержать следующие функциональные блоки:

• главная бухгалтерская книга;
• внешний и внутренний платежный документооборот;
• картотека клиентов;
• кредитование юридических лиц;
• депозиты юридических лиц;
• комплексное обслуживание физических лиц, включая:
• вклады населения;
• платежи и переводы;
• потребительское, ипотечное и автокредитование;
• бэк-офис пластиковых карт.

Основное назначение этой системы — создание и поддержка в банке процессно-ориентированной структуры управления, которая дает руководству банка надежный управленческий механизм для реального контроля над технологическими процессами в банке. Для перехода к процессному управлению АБС NEXT и предоставляет среду, которая будет обеспечивать исполнение формализованных бизнес-процессов, т.е. среду workflow.

В комплект поставки АБС NEXT также будет включен набор типовых моделей бизнес-продуктов.

Технологи банка могут не только описать и настроить выполнение бизнес-процессов, но и создать свой полностью новый банковский продукт, используя эти типовые модели.

Вторая основная черта АБС NEXT — это решение проблемы интеграции АБС с другими информационными системами, используемыми банками. Реально во всех банках используются разнообразные прикладные системы, и для ИТ-подразделений — обеспечение совместной работы этих систем является одной из основных задач. Часто эта задача является «головной болью» для ИТ-подразделений банков.

Хочется отметить, что проблема интеграции в АБС NEXT решена на качественно более высоком уровне, чем в существующих АБС благодаря разработке специальной Платформы NEXT, которая является частью АБС. Платформа создана на основе продуктов корпораций Oracle и IBM. Она позволяет использовать различные способы интеграции функциональных приложений, разработанных, как ИТ-подразделением банка, так и сторонними разработчиками.

Идея такого подхода, как говорится, «витала в воздухе». Аналогичный подход к созданию современной АБС предлагал эксперт Ассоциации российских банков (АРБ) Александр Лысенко (см. статью «Контуры современной архитектуры банковской автоматизации» в журнале «Банки и технологии», №3/2000, стр. 4-

9): «…Звездообразная архитектура, где центром звезды является не базовое приложение типа „Операционный день“, а приложение типа „Клей“. Все бизнес-приложения, включая даже основное, базовое, являются равноправными — каждое делает свою часть обработки и на равных взаимодействует с другими.

…Взаимодействие приложение — основная цель автоматизации…».

Особое внимание при разработке АБС NEXT было уделено достижению высокой производительности, особенно для учетного ядра (механизм проводок), которое было выделено в отдельный программный слой, оптимизированный по производительности. Проблема производительности, казалось бы вполне удовлетворительно решенная в существующих АБС, встанет очень остро по мере реализации новых банковских продуктов для физических лиц, а также из-за повышения требований к управленческому учету.

Изменения бизнес-процессов, как правило, не могут не затронуть кода функциональных приложений, поэтому проблема управления кодом приложений, его изменениями, при создании АБС NEXT была осознана как отдельная задача. АБС NEXT может развиваться не только ее разработчиками, но и специалистами банка. При установке новой версии системы от фирмы Кворум обеспечивается либо автоматическое, либо полуавтоматическое слияние ее с приложениями системы, модифицированными специалистами банка.

И последнее, по счету, но не по значению: десять лет назад, когда только зарождалась российская отрасль разработки ПО для банков, не хватало практического опыта создания банковских систем. Сейчас АБС NEXT разрабатывает профессиональная команда, имеющая практический опыт создания банковских систем и хорошо знающая как сильные, так и слабые стороны большинства решений, представленных в настоящее время на российском рынке.

Время процессно-ориентированного управления в российских банках пришло!

Благодаря изменениям на рынке банковских услуг, о которых мы говорили выше, российские банки «созрели» для перехода на процессно-ориентированное управление.

Кроме того, в отличие от западных финансовых институтов российские банки еще не обрели укоренившихся управленческих стереотипов, которые отторгают новые подходы, а немалый поток инструкций от вышестоящих организаций вынуждает банки практически постоянно модернизировать свои бизнес-процессы, в которых занято много сотрудников, даже безотносительно к изменениям на рынке банковских услуг. Процессно-ориентированное управление позволит им проводить эти преобразования быстрее и с меньшим числом ошибок, так как при таком подходе легче (в сравнении с функциональным подходом) определить, что именно и в каких подразделениях нужно изменить.

Переход банка на процессно-ориентированное управление вполне может происходить эволюционно, с максимальным сохранением уже сделанных вложений в управленческие технологии и ИТ-инфраструктуру. Собственно, именно так и переходят западные банки, которые постепенно переводят на новую схему управления те направления своей деятельности, прежде всего появляющиеся, которые в максимальной степени выигрывают от процессно-ориентированного управления. Российские банки, естественно, также могут идти таким путем, но в то же время специфика их деятельности дает основания для рассмотрения более радикальных, быстрых вариантов перехода к процессно-ориентированному управлению.

Необходимость применения процессно-ориентированного управления в последние годы все более явственно осознается банковским сообществом России. Об этом говорит и интерес, проявляемый специалистами банков к таким событиям, как конференции « Процесс-Банкъ », тема процессно-ориентированного управления все чаще рассматривается на различных отраслевых мероприятиях, в этом отношении выделяется последний Форум банковских разработчиков, прошедший в сентябре 2003 года.

Более того, многие отечественные банки уже начали работать над улучшением своих бизнес-процессов в рамках концепции процессно-ориентированного управления. Они повышают эффективность своей работы; без увеличения штата предлагают новые услуги, сокращают время обслуживания клиентов, снижают издержки. А использование формализованных процессов позволяет сократить время разработки новых продуктов. Причем эти результаты получены без полной инструментальной поддержки со стороны ИТ.

Но это только начало, в рамках которого осваиваются основные идеи и методологии, такие как методика сбалансированных показателей (Balanced Scorecard, BS), при наличии ясно сформулированной стратегии развития банка для управления можно эффективно использовать систему ключевых показателей результативности (Key Performance Indicator, KPI) и т.д. Применение BS, KPI и других методик на первом же этапе желательно, но не обязательно. Даже рационализация, «спрямление» бизнес-процессов на основе здравого смысла уже дает эффект.

Но в наибольшей степени потенциал процессно-ориентированного управления реализуется при его полной поддержке со стороны ИТ-инфраструктуры банка благодаря применению общих и специализированных (для банков) программных продуктов, и прежде всего на основе технологии workflow. Бедность предложения таких продуктов на российском рынке в настоящее время и является одним из факторов, которые препятствуют более широкому переходу банков на процессно-ориентированное управление. Но это положение начинает исправляться.

1. Workflow Management Coalition является некоммерческой организацией, которая ставит своей целью расширение возможностей использования технологий workflow путем разработки единой терминологии и стандартов.

Функциональный подход к управлению — это традиционное делегирование полномочий и определенной ответственности через функции, т.е. такие "подсистемы" организации, которые можно выделить по схожести проводимых работ. Фактически, это привычные всем управления, департаменты и отделы (институты, факультеты и кафедры, если рассматривать систему образования) — производство, логистика, продажи, финансы и персонал, маркетинг и т.д., которые можно (при необходимости) разделить на подфункции и т.д., поставив во главе каждого подразделения функционального руководителя, с которого и будет спрос по всем задачам данного направления.

Для управления регулярной деятельностью этот подход применяется практически повсеместно, т.к. привычен для всех сотрудников (от топ-менеджмента до рядовых исполнителей) и не вызывает никаких сложностей в иерархии организации. Естественно, что каждый функциональный руководитель заинтересован в максимальной эффективности именно своего подразделения, однако, если все будут стремиться к этому (при функциональном подходе), то далеко не каждая компания сможет нормально функционировать, ведь совокупный Бизнес-процесс может быть далек от оптимального при максимальной эффективности каждого из участников. Наглядным примером производства, не лучшим образом подходящего для применения функционального подхода, является производство фломастеров. Согласитесь, куда как проще и быстрее производить их одного цвета — оптимально для производственников, а вот продавцам нужна максимально широкая гамма цветов. Соответственно, и тем, и другим приходится "договариваться", находить "золотую середину" между количеством и числом цветов. И таких примеров можно привести достаточно много. Этого достаточно, чтобы заявить о том, что функциональный подход работает далеко не всегда.

Рассмотрим следующий вариант — проектный подход к управлению . Как понятно из названия, этот вариант подходит для каких-то индивидуальных задач, исполнение которых требует привлечение специалистов самого разного профиля (кросс-функциональная команда), один из которых и назначается руководителем проекта, т.е. лицом, ответственным за его своевременное исполнение. Также (при необходимости) назначается главный инженер проекта. Логично предположить, что участники проектной команды попадают под "двойное" управление: со стороны назначенного руководителя проекта и своего традиционного функционального руководителя, которого никто не отменял. Получается некая матричная организационная структура, возникающая из-за одновременного применения двух подходов к управлению. Исключением могут являться проектные организации, для которых индивидуальные задачи — самое обычное дело, однако и здесь, несмотря на "стабильный" функционал главных инженеров и руководителей проектов, общий подход к системе управления не меняется.

Третий вариант, на котором сегодня хотелось бы акцентировать самое пристальное внимание — процессный подход к управлению , т.е. делегирование как полномочий, так и ответственности через Бизнес-процессы. В данном случае под Бизнес-процессом понимается многократно повторяющаяся (устойчивая) деятельность по "преобразованию" ресурсов (или Входов) в результаты (Выходы). Соответственно, выделяется проблемный Бизнес-процесс (чуть Выше мы приводили пример производства фломастеров) и его участники, один из них назначается Владельцем процесса, именно ему и делегируются полномочия и ответственность, связанные с управлением данным Бизнес-процессом. Естественно, что при этом также возникает матричная орг. структура, т.к. участник Бизнес-процесса одновременно подчиняется функциональному руководителю и Владельцу процесса, а при участии в проектной деятельности — еще и руководителю проекта. В чем "изюминка"? А в том, что речь идет о настройке некоторой не оптимальности подпроцессов ("страшный сон" приверженцев функционального метода управления), которая приведет к достижению максимальной оптимальности всего Бизнес-процесса (а не каждой из отдельных его частей).

Для процессного подхода к управлению характерно наличие пяти подсистем, на каждой из которых мы сейчас и акцентируем внимание.

Выделенный бизнес-процесс — сам объект управления с определением границ системы, т.е. "проблема", требующая решения. Сюда входят не только потребляемые ресурсы и результаты, которые необходимо получить, но и подсистемы (отделы), без прямого участия которых решения задачи не получится, а также внешнее окружение. В качестве примера можно привести кондитерское производство для ресторана (особенно если продукция реализуется розничным покупателям, а не только клиентам заведения) или отделение поддержки "1С" для компании, занимающейся ИТ-аутсорсингом широкого профиля. Соответственно, если "границы" будут заданы слишком "узко", то решение проблем будет невозможно в рамках выделенного Бизнес-процесса, а если слишком "широко", то придется разбираться с массой попутных задач, к которым наш Бизнес-процесс не имеет никакого отношения.

KPI (ключевые показатели эффективности) — инструменты управления любыми Бизнес-процессами, которые можно условно разделить на два типа: показатели производительности (результативности) и эффективности. Первые измеряют умение создавать качественный результат для потребителя в срок и в необходимом количестве, т.е. "делать правильные вещи". А второй — достигать результата, оптимально расходуя ресурсы, т.е. "делать вещи правильно". Совершенно естественно, что Результативность и Эффективность противоречат друг другу, поэтому необходимо использовать какую-то "золотую середину", получая достаточное качество в обмен на разумное количество затраченных ресурсов. При этом для любого Бизнес-процесса можно определить критерии совершенно не вдаваясь в подробности самого процесса, достаточно зафиксировать границы процесса и получить общее представление о нем, чтобы решить "что" и "как" измеряем. А вот с целевым значением пресловутой "золотой середины" все значительно сложнее, т.к. необходимо досконально изучить Бизнес-процесс, включая уровень автоматизации, квалификацию исполнителей, технологии и последовательность работ и т.д., чтобы понять, какое значение будет оптимальным для системы.

Владелец Бизнес-процесса — участник этого самого процесса, ответственный за результативность и эффективность и обладающий полномочиями для их достижения.

• Логично, что он должен быть как можно ближе к результату, т.е. Выходу Бизнес-процесса, т.к. в этом случае он будет намного лучше понимать нужны потребителя. Это и есть первый критерий для выбора Владельца Бизнес-процесса.
• Вторым критерием выбора Владельца является оптимальность использования ресурсов, поэтому важно не только то, сколько ресурсов потребляется под руководством данного участника, но и насколько эффективно они используются.
• К третьему критерию можно отнести формальный уровень в иерархии функциональной системы управления, т.к. трения, в любом случае, неизбежны, особенно на фоне традиционного авторитарного стиля управления. А разбиение Бизнес-процессов по границам ответственности функциональных подразделений и, соответственно, назначение функциональных руководителей Владельцами никак не решает кросс-функциональные проблемы, ради чего, собственно, и необходимо использование процессного подхода в управлении.
• Четвертым критерием является общая менеджерская квалификация потенциального Владельца, ведь ему предстоит управлять "разношерстной" многофункциональной командой. Без знаний и навыков в сфере управления Владелец просто не сможет "заставить" коллектив приносить требуемый результат.

Регламент Бизнес-процесса — это четвертая подсистема, документ, который отвечает на такие вопросы как:

• какова цель деятельности Бизнес-процесса?
• где находятся границы процесса: начало и конец, участники, а также расположение именно этого процесса в схеме всех используемых процессов системы?
• каковы границы применения данного Регламента?
• кто Владелец Бизнес-процесса?
• какие KPI планируется использовать для планирования и контроля?
• насколько подробно описан Бизнес-процесс (необходим подробный документ)?
• каков порядок внесения изменений в настоящий Регламент?

Система мотивации — это пятая и последняя подсистема, основная задача которой понятна из названия: мотивировать участников процесса достигать целевые значения KPI, причем показатели мотивации могут быть выбраны не только из KPI Бизнес-процесс, для которого внедряется процессный подход, но и для более широкого Бизнес-процесса. Самый простой пример — "Подбор персонала". Вакансия появилась, кандидатов рассмотрели, выбранный вышел на работу. Казалось бы, результат получен, поэтому Результативность выполнена. Однако, если расширить границы до "Подбор и адаптация персонала", то Результативность можно оценивать по факту прохождения адаптации в коллективе и ее успешности (качества), а не просто по факту "закрытия" вакансии. Вот только для этого потребуется не только качественная система мониторинга, но и проведение анализа причин отклонений, чтобы произвести действительно качественную коррекцию.

Обратите внимание на тот факт, что разработка и внедрение процессного подхода к управлению — задача непростая и весьма трудоемкая, поэтому мы рекомендуем использовать его только для наиболее проблемных Бизнес-процессов, не забывая соотнести ожидаемый результат с себестоимостью внедрения данного подхода. Кроме того, в процессе описания и анализа "проблемного" Бизнес-процесса Вы организуете обмен информацией между участниками, практически "мозговой штурм", что приведет к единству в понимании Бизнес-процесса. А это, в свою очередь, позволит решить солидную часть проблем системного и поведенческого характера, поэтому даже если Вы внедрите не все подсистемы Бизнес-процесса, Результативность и Эффективность системы управления серьезно возрастут. А ведь именно для этого его и внедряют, не так ли?

Эффективность и качество управленческого труда определяются, прежде всего, обоснованностью методологии решения проблем, т.е. подходов, принципов, методов. Без хорошей теории практика слепа. Однако к применяют только некоторые подходы и принципы, хотя в настоящее время известны более 14-ти научных подходов:

• Комплексный
• Интеграционный
• Маркетинговый
• Функциональный
• Динамический
• Воспроизводственный
• Процессный
• Нормативный
• Количественный
• Административный
• Поведенческий
• Ситуационный
• Программно-целевой подход

Комплексный подход

Комплексный подход при принятии управленческих решений учитывает важнейшие взаимосвязанные и взаимозависимые факторы внешней и внутренней среды организации — технологические, экономические, экологические, организационные, демографические, социальные, психологические, политические и др.

В рамках комплексного подхода выделяют два специфических подхода:

• поисковый — ориентированный на будущее и определяющий состояния объекта управления в дальнейшем при условии сохранения сегодняшних тенденций его развития;
• целевой — планирующий целенаправленное изменение объекта управления в будущем с учетом возможных путей и сроков перехода управляемой подсистемы из сегодняшнего состояния в желаемое.

Интеграционный подход

Интеграционный подход к менеджменту нацелен на исследование и усиление взаимосвязей между:

• отдельными подсистемами и элементами системы менеджмента;
• стадиями жизненного цикла объекта управления;
• уровнями управления по вертикали;
• уровнями управления по горизонтали.

Интеграция — это углубление сотрудничества субъектов, управление взаимодействием и взаимосвязями между компонентами системы управления.

Маркетинговый подход

Маркетинговый подход предусматривает ориентацию управляющей подсистемы при решении любых задач на потребителя:

• повышение качеств объекта в соответствии с нуждами потребителя;
• экономия ресурсов у потребителя за счет повышения качества;
• экономия ресурсов в производстве за счет факторов масштаба производства, научно-технического прогресса (НТП);

• применение системы менеджмента.

Функциональный подход

Сущность функционального подхода к менеджменту заключается в том, что потребность рассматривается как совокупность функций, которые нужно выполнить для ее удовлетворения. После установления функций создаются несколько альтернативных объектов для выполнения этих функций, и выбирается тот из них, который требует минимум совокупных затрат за жизненный цикл объекта на единицу полезного эффекта.

Динамический подход

При динамическом подходе объект управления рассматривается в динамическом развитии, причинно следственных связях и соподчиненности, производится ретроспективный анализ за пять и более лет и перспективный анализ (прогноз).

Воспроизводственный подход

Это подход ориентирован на постоянное возобновление производства товара/услуги для удовлетворения потребностей рынка с меньшими, по сравнению с лучшим технологичным объектом на данном рынке, совокупными затратами на единицу полезного эффекта.

Процессный (процессуальный) подход (1960-е гг.)

Согласно процессному подходу, управление — это серия взаимосвязанных и универсальных управленческих процессов (планирование, организация, мотивация, контроль и связующие процессы — процесс коммуникации и процесс принятия решения). Эти процессы менеджмент называет управленческими функциями, а процесс управления — это сумма перечисленных управленческих функций (рис. 1.

«Отец» процессного подхода — Анри Файоль — утверждал, что «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать».

Рис. 1. Взаимодействие функций менеджмента

Нормативный подход

Сущность нормативного подхода заключается в установлении нормативов управления по всем подсистемам менеджмента. Нормативы должны устанавливаться по важнейшим элементам:

• целевой подсистеме;
• функциональной подсистеме;
• обеспечивающей подсистемы.

Количественный подход

Сущность количественного подхода заключается в переходе от качественных оценок к количественным при помощи математических статистических методов, инженерных расчетов, экспертных оценок, системы баллов и других. Управлять можно цифрами, а не только словами.

Административный подход

Сущность административного подхода заключается в регламентациях функций прав, обязанностей, нормативов качества, затрат, продолжительности элементов систем менеджмента в нормативных актах.

Поведенческий подход

Целью поведенческого подхода являются оказание помощи работнику в осознании собственных возможностей. Основной целью этого подхода является повышение эффективности фирмы за счет повышения роли человеческих ресурсов. Наука о поведении всегда будет способствовать повышению эффективности как отдельного работника, так и фирмы в целом.

Ситуационный подход (последняя четверть XX в.)

Ситуационный подход гласит, что различные методы управления должны применяться в зависимости от конкретной ситуации, так как организация — это открытая система, постоянно взаимодействующая с окружающим миром (внешней средой), поэтому главные причины того, что происходит внутри организации (во внутренней среде), следует искать в ситуации, в которой эта организация вынуждена действовать.

Центральный момент подхода - ситуация - конкретный набор обстоятельств, которые оказывают влияние на деятельность организации в текущий момент времени. Ситуационный подход связан с системным подходом и пытается увязать конкретные управленческие приемы и концепции с конкретными ситуациями.

Этот подход нацелен на непосредственное применение новых научных методов в конкретных ситуациях и условиях.

Здесь важно «ситуационное мышление» — понимание того, какие приемы будут более эффективными для достижения целей в данной ситуации. Главная сложность в том, что ситуационные процессы многочисленны и взаимосвязаны и их нельзя рассматривать независимо друг от друга, поэтому руководителю бывает довольно сложно определить заведомо верный метод.

Ситуационный подход призван связать конкретные приемы и концепции управления с определенными конкретными ситуациями, изучить ситуационные различия между организациями и внутри самих организаций.

Теория ситуационного подхода опирается на четыре основных положения:

• руководитель должен быть знаком с эффективными средствами профессионального управления. Для этого нужно понимать процесс управления, особенности индивидуального и группового поведения, владеть навыками системного анализа, знать методы планирования и контроля, количественные методы принятия решений;
• руководитель должен предвидеть вероятные последствия от применения в данной ситуации каждого из управленческих методов, которые всегда имеют как сильные, так и слабые стороны, а также определенные сравнительные характеристики. Например, можно увеличить заработную плату всем работникам за дополнительную работу, что, несомненно, на какое-то время повысит их мотивацию, но надо сравнить рост затрат с полученными выгодами; возможно, такая мера окажется разорительной для организации;
• руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию, выявлять факторы, наиболее важные в сложившейся ситуации, определять возможный эффект от изменения тех или иных переменных показателей ситуации;
• руководитель должен уметь увязывать конкретные приемы, которые дали минимальный негативный эффект, с конкретными ситуациями для обеспечения наибольшей эффективности в достижении целей организации.

Метод ситуаций положен в основу методологии обучения в самой престижной в США школе бизнеса — Гарвардской.

Системный подход

При системном подходе любая система (объект) рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов, имеющая выход (цель), вход, связь с внешней средой, обратную связь. В системе «вход» перерабатывается в «выход». Важнейшие принципы:

• процесс принятия решения должен начинаться с выявления и четкого формулирования конкретных целей;
• необходимы выявление и анализ возможных альтернативных путей достижения цели;
• цели отдельных подсистем не должны вступать в конфликт с целями всей системы;
• восхождение от абстрактного к конкретному;
• единство анализа и синтеза логического и исторического;
• проявление в объекте разнокачественных связей и взаимодействий.

Программно-целевой подход

Программно-целевой подход основывается на четком определении целей организации и разработке программ по оптимальному достижению этих целей с учетом ресурсов, необходимых для реализации программ.

Еще на стадии формулирования желаемых целей возникает обобщенная модель организации. Затем рассматриваются альтернативные варианты управленческих решений, выбирается одно из них, и начинается разработка программ. На каждом этапе программы стратегическая цель организации подразделяется на подцели, выделяются основные задачи и приоритеты их решения, которые увязываются с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами. Оценка итогов реализации этапа проводится по следующим показателям: основной результат, объем и срок.

Для удобства увязки всех этапов реализации программы целесообразно составить дерево целей, где корень дерева — главная цель программы (А ), первый уровень вершин — подцели первого уровня (В и С ), затем идут вершины второго уровня (D и Е ) и т.д.; нижние уровни дерева целей — средства и способы достижения целей более высокого уровня (рис. 2). После построения дерева целей программу оформляют в виде директивы — документа руководителя, обязательно для всех исполнителей.

Рис. 2. Дерево целей

Ход реализации принятой к исполнению программы постоянно контролируется, так как на каждом этапе могут возникать новые, прежде не учтенные факторы.

В России накоплен значительный опыт программно-целевого управления, но далеко не все программы осуществились в полном объеме и в заданные сроки вследствие недостаточного контроля, низкого уровня ответственности, отсутствия должной мотивации участников реализации этих программ.